解读《中共中央、国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》
和《中共四川省委、四川省人民政府关于深化供销合作社综合改革的意见》
中央11号、省委22号文件中央和省委全面深化改革的一项重大举措，是供销社改革发展史上具有里程碑意义的一件大事。两份文件立足于新时期“三农”工作全局，深刻回答和阐述了供销社是什么?供销社做什么?供销社怎么做等事关供销社改革发展一系列重大问题，对深化供销社综合改革作出了战略部署，提出了明确要求，是指导新时期供销社改革发展的纲领性文件。深入学习、准确把握、全面贯彻中央11号、省委22号文件精神，是当前和今后一个时期全市系统重要的工作任务。
一、两份文件的主要内容
突出了4个方面的特点：一是突出了责任担当。认真贯彻落实党中央、国务院领导同志的重要批示精神，从全局出发考虑供销社的综合改革，体现在推进中国特色农业现代化中的责任与担当。二是突出了为农服务。把提升为农服务能力作为改革的根本目的，作为贯穿文件始终的一条红线，提出更有现实针对性的要求和举措。三是突出了合作经济属性。在密切与农民关系、强化层级联系、增强整体合力方面提出了明确要求，力求发挥好合作经济组织在推动“三农”工作中的特点和优势。四是突出了市场化改革方向。立足在市场竞争中添活力、增实力、强服务、谋发展，更多运用市场的办法、经济的手段开展经营服务，从根本上提升市场竞争能力和为农服务水平。
中央11号文件分为3大板块，共5部分19条。第一板块，帽段和第一部分，深化供销社综合改革的总体要求，共3条，主要阐述深化供销社综合改革的紧迫性、重要性，明确供销社综合改革的指导思想、目标任务和基本原则。第二板块，第二部分到第四部分，是服务农民和改造自我的主要内容，共12条，包括：一是拓展供销社经营服务领域，更好履行为农服务职责。其中有：创新农业生产服务方式和手段，提升农产品流通服务水平，打造城乡社区综合服务平台，稳步开展农村合作金融服务。二是推进供销社基层社改造，密切与农民的利益联结。其中有：强化基层社合作经济组织属性，加快推进基层社改造，领办创办农民专业合作社，加强对基层社发展的扶持。三是创新联合社治理机制，增强服务“三农”的综合实力。其中有：构建联合社主导的行业指导体系，构建社有企业支撑的经营服务体系，理顺联合社与社有企业的关系，创新联合社治理结构。第三板块，第五部分，要求加强对供销社综合改革的领导，共4条，主要包括：各级党委政府要落实领导责任，加大对供销社综合改革的支持力度，确立供销社的特定法律地位，加强供销社自身建设。
省委22号文件仍分为3大板块，共6部分23条。第一板块，帽段和第一部分，准确把握深化供销社综合改革的总体要求，共3条，主要包括：准确把握深化供销社综合改革的紧迫性、重要性，明确供销社综合改革的指导思想、目标任务和基本原则。第二板块，第二部分到第五部分，是服务农民和改造自我的主要内容，共16条，包括：一是拓展经营服务领域，加快形成综合性规模化的现代为农服务体系。其中有：完善新型农资供应保障体系，创新农业社会化服务方式，提升农产品流通服务水平，打造城乡社区综合服务平台，积极稳妥开展农村资金互助合作和金融服务，积极参与推进脱贫攻坚。二是推进基层社改造，密切与农民的利益联结。其中有：加快推进基层社改造，强化基层社合作经济组织属性，推进基层社与农民合作社融合发展，加强对基层社发展的扶持。三是推进社有企业转型升级，提升为农服务实力。其中有：深化社有企业改革，加快社有企业转型升级，推进社有企业联合合作。四是强化联合社的行业指导作用，更好履行为农服务职责。其中有：创新联合社治理机制，密切联合社层级联系，理顺联合社与社有企业的关系。第三板块，第六部分，加强对供销社综合改革的领导，共4条，包括：落实领导责任，加大支持力度，强化督查考核，加强队伍建设。
二、重点问题和重要举措
在改革举措上，突出积极稳妥、因地制宜，对拿得准的，认识一致的问题，提出了明确的改革要求；对一些暂时还拿不准，形成不了共识的问题，提出了方向性的要求，鼓励各地大胆探索实践，给出弹性空间，不搞“一刀切”。
（一）关于供销社的定位问题
两份文件提出：“供销社是为农服务的合作经济组织，是党和政府做好三农工作的重要载体”。这是新时期中央、省委对供销社的最新定位。这一定位，一是从性质上，继续明确供销社为合作经济组织；二是从地位上，突出了供销社在党和政府“三农”工作全局中的位置；三是从功能上，继续强调供销社为农服务的根本宗旨。这一定位，在国务院2009年40号和省政府2010年20号文件定位的基础上又有新的拓展，主要是明确了供销社“是党和政府做好三农工作的重要载体”，表明中央、省委从“三农”工作的全局出发，认为农业农村的发展迫切需要一个中国特色为农服务的综合性组织，要求供销社在这方面成为党和政府抓得住、用得上的为农服务骨干力量。这一定位适应农业农村经济社会发展的需要，符合供销社实际，有效地解决了认识不统一的问题，代表了各方面对供销社定位的共识。
（二）关于基层社改革问题
基层社是供销社的基础，是供销社在县以下直接面向农民的综合性经营服务组织。两份文件强调“要按照强化合作、农民参与、为农服务的要求，因地制宜推进基层社改造，逐步办成规范的、以农民社员为主体的合作社”。一是坚持合作经济组织的本质属性。这是供销社的办社宗旨、办社方向决定的，也是区别于其他经济组织的特点，供销社无论怎样改革，都不能动摇对这一本质属性。基层社作为供销社的基础，是直接体现供销社合作经济组织属性最基本的环节，应该坚持合作制原则，逐步改造成以农民社员为主体的合作经济组织。但目前多数基层社与农民的联系不紧密，没有建立起相适应的组织形式、管理制度、分配机制。因此，基层社改革的首要任务是按照合作制要求，推动多种形式的联合合作，不断强化与农民在组织上和经济上的联结。二是坚持因地制宜推进基层社改造。在基层社改造中，强调采取因社制宜、分类改造，不搞“一刀切”，不追求一步到位。三是坚持农民专业合作社与基层社同步发展。从现实看，仅靠改造基层社来夯实供销社组织和经营基础，还远远不够，应采取开放办社，大力发展农民专业合作社，组建农民专业合作社联合社，既可以提高农民组织化程度，更好地履行为农服务宗旨；又可以通过对农民专业合作社的带动和服务，充分体现供销社的地位和作用。四是坚持办成综合性合作社，这与目前基层社发展的实际相吻合。这些年基层社开展了多种形式的经营服务，服务领域已拓展到农民生产生活的诸多方面。相对于专业性合作社来说，综合性合作社在经济实力、服务能力和市场竞争力等方面都有优势，可以为农民生产生活提供多样化、多层次的服务，实现农民增收与基层社发展的双赢。
（三）关于构建行业指导体系和经营服务体系双线运行机制问题
联合社是供销社的联合组织，是供销社组织体系的中枢，肩负着领导供销合作事业发展的重要职责。文件指出：按照政事分开、社企分开的方向，着力构建联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系，形成社企分开、上下贯通、整体协调运转的双线运行机制。为此，从多方面提出了改革举措，纵向上，主要是构建联合社主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系这两条线；横向上，主要是理顺社企关系，实行社企分开，创新联合社治理结构，落脚点是达到双线高效协调运转。
1.关于构建联合社主导的行业指导体系。包括稳定县以上联合社机关参公管理；推进联合社自身改革，形成强有力的指导能力；加强上下层级的联合与合作，明晰各层级职责，实现上下贯通，形成强有力的指导体系。
从联合社自身看，一是按照建设合作经济联合组织的要求，优化各级联合机关机构设置、职能配置，更好地运用市场经济的手段推进工作；对参公管理的联合社机关新进的相关工作人员，经批准可探索实行聘任制；允许不同发展水平的联合社机关选择参公管理模式或企业化管理模式。二是稳步推进县级联合社市场化改革。中央11号和省委22号文件突出强调了县级联合社特殊的地位和作用。对其功能作用表述是，组织实施好基层社改造，强化市场运营，搞好直接面向农民生产生活服务网点建设；改革的目标是，逐步办成基层社共同出资、各类合作经济组织广泛参与、实行民主管理的经济联合组织。为实现这一目标要求，要创新县级联合社运行机制，逐步建立市场化的管理体制、经营机制、用人制度；要推进县级联合社市场化改革，在办成实体性合作经济组织方面进行探索，选择有条件的县级联合社进行试点。
从联合社各个层级看，一是密切联合社层级联系。目前，供销社实行人、财、物分级管理，从行政上推动上下贯通效果有限，中央11号文件立足供销社经济组织的特点，着重强调了用市场的办法、经济的手段来解决，同时，也提出了一些新的举措：第一，做实合作发展基金，并将本级合作发展基金的一部分上缴上一级联合社合作发展基金，从产权联结上加强各级联合社间的联合合作，完善资产收益与分配；第二，建立成员社对联合社的工作评价机制，完善联合社对成员社的工作考核机制，从工作层面提出要求，既做到上对下负责，也要做到下对上负责，促进形成责任上下共担机制；第三，落实县级以上联合社对成员社的资产监管职责，从管理的角度来加强层级联系，更重要的是强化对社有资产的监管。二是明确了各级联合社的职责。由于不同层级的联合社在为农服务和行业指导体系中所处的地位和发挥的作用不完全相同，中央11号文件对国家、省级和地市级、县级联合社的职责进行了阐述，突出强调了各级联合社工作的侧重点，有利于构建高效的行业指导体系。
2.关于构建社有企业支撑的经营服务体系。包括深化社有企业自身的改革，增强发展活力和为农服务实力；强化不同层级社有企业的联合，在经济上实现上下贯通。
从社有企业自身看，提出了加快完善现代企业制度，健全法人治理结构，建立与绩效挂钩的激励约束机制。
从不同层级社有企业看，提出了：一是加强各层级社有企业间的产权、资本和业务联结，推进社有企业相互参股，建立共同出资的投资平台，推进社有企业跨区域横向联合和跨层级纵向整合。二是推进社有企业并购重组，在农资、棉花、粮油、鲜活农产品等重要涉农领域和再生资源行业，培育一批大型企业集团。社有企业并购重组的过程，也是加强上下联合、推进上下贯通、打造经营体系的过程。三是允许上级社争取的同级财政扶持资金依法以股权形式投入下级社，这有利于供销社特别是经济实力较弱的联合社，借助财政资金推进社有企业开展系统内外的联合合作。
3.关于理顺社企关系。理顺社企关系是构建双线运行机制的关键。在联合社机关参公管理、社企分开情况下，联合社理事会作为本级社有资产所有权代表如何履职？文件明确，联合社机关成立社有资产管理委员会，按照理事会授权，建立社有资本经营预算制度，并接受审计机关和同级财政部门的监督。同时，为加强联合社对社有企业以及社有资产的管理，采取委派法人代表管理和特殊管理股股权管理等办法，探索联合社机关对社有企业的多种管理方式。
（四）关于确立供销社特定法律地位的问题
中央11号文件以确立供销社特定法律地位为标题，单设一节进行论述和部署，充分体现了党中央、国务院对确立供销社特定法律地位的高度重视，彰显了确立特定法律地位对供销社的重要意义。
解决供销社改革发展问题，很重要的就是要明确供销社的地位问题。中央11号文件提出，“在长期的为农服务实践中，供销社形成了独具中国特色的组织和服务体系”，“是新形势下推动农村经济社会发展不可替代、不可或缺的重要力量”。这是党中央、国务院决定确立供销社特定法律地位的基础，也是对供销社“独具中国特色”这一特征的充分肯定。中央11号文件用“两多一特殊”阐述了供销社“独具中国特色”的具体表现。一是组织成分多元。供销社有国家、省、市、县、乡五级组织，有社有企业、事业单位、社团组织，还有农民专业合作社和综合服务社。二是资产构成多样。供销社系统资产既有各种形式的社员股金，也有国家政策扶持，更有长期自身经营形成的积累，共同构成了供销社不可分割的资产。三是地位作用特殊。既体现党和政府政策导向，又承担政府委托的公益性服务；既有事业单位和社团组织的特点，又履行管理企业的职责；既要办成以农民为主体的合作经济组织，又要开展市场经营和农业社会化服务，特殊的性质决定了其特殊的地位和作用。
从我国现行法律规定来看，只有机关、事业、企业、社团4类法人，供销社作为一个整体很难归入到某一类法人来定位。供销社法律地位不清，就是在这一背景下产生的。文件明确供销社特定法律地位，既明确供销社是法人，具有独立法律人格，同时，也明确了供销社法人类型是特定的，因此，要跳出现有四类法人的限制，专门量身打造。这充分说明供销社具有其它法人类型所不具备的独有特征。
四、主要政策
（一）国家已有明确政策，再次重申强化的
1.稳定县及县以上联合社机关参照公务员法管理。目的是保证联合社机关和人员的稳定，更好地促进改革发展和为农服务。
2.继续支持“新网工程”和农业综合开发项目建设。 “中央财政继续支持新农村现代流通服务网络工程建设”，为“新网工程”继续保留和实施提供了有力依据。“加大国家农业综合开发对供销合作社新型农业社会化服务体系和产销对接等项目建设的支持力度”，这为供销社继续开展好该项工作奠定了扎实基础。
3.支持社有企业承担化肥、农药等国家储备任务。 “支持社有企业承担化肥、农药等国家储备任务，鼓励符合条件的社有企业参与大宗农产品政策性收储”，这既明确了继续支持社有企业承担相关储备任务，又为社有企业开展大宗农产品政策性收储提供了空间。
4.重申社有资产的属性和有关权益。重申和明确要求保持供销社组织体系的完整，保护供销社的财产权益，并针对供销社资产被挤占、平调的情况，明确提出不得将社有资产纳入地方政府融资平台。
5.抓紧落实处理历史遗留问题。国务院2009年40号文件对供销社财务挂账、金融债务、企业职工基本养老保险等历史遗留问题都有明确要求，两份文件没有对相关内容进行重复表述，但要求各级地方政府按照有关规定，抓紧落实处理上述问题。
（二）国家已有相关规定，明确同样适用于供销社的
两份文件提出，支持符合条件的基层社作为农民专业合作社进行工商登记注册，允许财政项目资金直接投向注册后的基层社，允许财政补助形成的资产转交注册后的基层社持有和管护，这为基层社获得财政项目支持创造了条件，但前提是基层社要作为农民专业合作社进行注册。
（三）新增的政策
1.允许符合条件的供销社企业依照法定程序进行发起设立中小型银行试点。这是对供销社开展金融业务的大力支持，为供销社创办银行提供了很好机遇。
2.允许上级社争取的同级财政扶持资金依法以股权形式投入下级社。这为供销社借助财政资金扩大投资、加快发展，开辟了新的路子。
3.支持供销社组织实施农业社会化服务惠农工程。农业社会化服务惠农工程，是着眼提升供销社农业社会化服务水平这个大背景首次提出的。支持该工程，将为其顺利推进创造良好环境，也为各级供销社争取地方政府配套支持提供了依据。
五、省委22号文件的亮点和创新
（一）准确把握深化供销社综合改革的总体要求
1.指导思想：提出着眼深入实施“三大发展战略”、推进“两个跨越”，打赢脱贫攻坚战，深化供销社综合改革，是决胜全面小康，建设经济强省提供有力保障。
2.目标任务：提出“两个全覆盖”，即：力争实现供销社农村经营服务网点全覆盖、农民生产生活服务功能全覆盖。并增加了：切实在推进脱贫攻坚中担当更大责任，发挥更大作用。
3.基本原则:提出正确处理市场化取向与履行社会责任的关系；坚持守住改革底线，确保供销社组织体系完整性和社有资产保值增值。
（二）拓展经营服务领域，加快形成综合性规模化的现代为农服务体系
1.完善新型农资供应保障体系。提出充分发挥供销社农资流通主渠道作用，改造提升农资配送中心、乡村农资供应网点和庄稼医院，聚焦保障农业安全，积极推广使用有机肥、低残留农药和高标准农膜，构建农业绿色防控体系。
2.创新农业社会化服务方式。提出在供销社集中托管服务的农业片区，各地对土地整理、农业、林业、水利设施建设、粮食高产创建等项目方面应优先安排。支持供销社建设经营性与公益性相结合的为农服务平台，为农民和各类新型农业经营主体提供农资供应、良种推广、配方施肥、节水灌溉、农机作业、统防统治、收储加工、信息化管理和市场营销等农业生产服务。支持供销社职业院校、庄稼医院开展农技推广和农民技能培训服务。
3.提升农产品流通服务水平。提出将供销社流通网络体系建设纳入城乡市场体系建设规划，支持供销社参与公益性农产品批发市场和农贸市场建设。各地要把供销社作为发展农村电子商务的重要力量，在设施建设、物流发展、市场主体培育等方面给予政策、资金支持。
4.打造城乡社区综合服务平台。提出将供销社农村综合服务社、城乡社区服务中心（站）建设纳入各地新型城镇化和幸福美丽新村建设规划，安排建设资金给予支持。支持供销社参与城乡环境综合治理。
5.积极稳妥开展农村资金互助合作和金融服务。除成立区域性小额贷款公司。开展发起设立中小型银行试点。设立融资租赁公司、融资性担保公司、与地方财政共同出资设立担保公司。设立农村互助合作保险组织外，新提出探索设立农村资金互助社联合社，组建省级农村资金互助联合会。设立财政资金引导、社会资本参与、市场化运作的为农服务基金。建设农村产权交易中心和农村资产评估机构。
6.新提出积极参与推进脱贫攻坚。
（三）推进基层社改造，密切与农民的利益联结
1. 加快推进基层社改造。提出了有场地、有资产、无经营的基层社和没有基层社的地区如何改造建设基层社的新思路。
2.推进基层社与农民合作社融合发展。提出支持供销社社有企业、基层社将各级财政扶持资金以股份方式投入农民合作社。探索建立以供销社为依托，融生产合作、供销合作、信用合作为一体的新型农村合作经济组织联合会。
3.加强对基层社发展的扶持。提出允许财政项目资金直接投向注册后的基层社，出台财政补助形成的资产转交基层社持有和管护具体办法。
（四）推进社有企业转型升级，提升为农服务实力
1.深化社有企业改革。提出积极推行经营者持股，引进战略投资者，改善股权结构，实现投资主体多元化。对经营农资、农产品等为农服务的社有骨干龙头企业，保持供销社的控股地位。推行社有企业负责人薪酬制度改革。
2.加快社有企业转型升级。提出支持社有企业承担化肥、农药、棉花等国家和地方储备任务，鼓励符合条件的社有企业参与大宗农产品政策性收储。支持社有企业服务地方“一县一特”产业化经营、标准化示范、农业技术研发推广等项目。
3.推进社有企业联合合作。提出支持做大做强省供销企业集团，通过资本联合、营销合作、品牌加盟等方式开展联合合作，推动跨区域横向联合和跨层级纵向整合。
（五）强化联合社的行业指导作用，更好履行为农服务职责
1. 创新联合社治理机制。提出省、市级联合社要加强本区域内供销合作社的行业管理、政策协调、资产监管、教育培训，科学编制发展规划，贯彻落实好上级社和党委、政府的决策部署；县级联合社要组织实施好基层社改造，强化市场运营，搞好直接面向农民的生产生活服务网点建设。2017年底前建立健全各级联合社理事会、监事会。稳定县及县以上联合社机关参照公务员法管理，允许不同发展水平的联合社机关选择参公管理模式或企业化管理模式。
2.密切联合社层级联系。提出基层社资产处置须报经县级联合社同意，做实供销社合作发展基金，各级联合社当年社有资产收益，按不低于20%的比例注入本级供销社合作发展基金。各级供销社争取的财政扶持资金可依法以股权形式投入到下级社（11号文件：允许上级社争取的同级财政扶持资金依法以股权形式投入下级社）。县级联合社要统筹运营县域内供销社资源，管理和使用好基层社改制后的剩余净资产。
3.理顺联合社与社有企业关系。提出建立健全社有资产收益提取、使用、管理办法，社有资产收益主要用于注入供销发展基金、社有企业改革发展、农村合作经济组织建设和联合社为农服务。
（六）加强对供销社综合改革的组织领导
1.落实领导责任。提出市、县党委、政府要把供销社综合改革纳入全面深化改革总体部署，作为深化农村改革、建设幸福美丽新村、打赢脱贫攻坚战的重要任务，统筹谋划和推进实施。今年年底前出台实施意见，制定工作方案，全面启动改革工作。
2.加大支持力度。提出市（州）、县（市、区）财政参照省财政，设立供销社综合改革及发展专项资金，加大投入额度。有关金融机构对被冻结的供销社各类权证等抵押物，要依法依规、妥善处置，支持供销社盘活资产，用于开展经营服务。不得因联合社机关参公管理、全额纳入财政预算而改变社有资产管理权属。
3.强化督查考核。提出省委农村工作领导小组牵头负责，省委农工委、省供销社等相关部门参与，建立供销社综合改革工作督查考核机制，每年对各市（州）贯彻落实《决定》情况、综合改革成效进行督促检查和考核评估。对任务完成及时、成效显著的，加大政策扶持力度；对没有完成或完成不到位的，严肃问责。
