近年来农村金融改革发展取得积极成效
人民银行等金融部门一直高度重视农村金融服务工作，中国金融发展的历史很大程度上也是农村金融服务体系不断深化、不断改革、不断健全的历史进程。近年来，我国积极推进农村金融体制改革，加大货币信贷政策支持，建立健全农村金融组织体系、产品体系和政策体系，中国农村金融服务水平明显提升。截至2018年末，全口径涉农贷款余额33万亿元，是10年前的4.7倍，初步探索形成具有中国特色的农村金融服务体系。
一是货币政策支农工具箱不断丰富。为更好服务“三农”等实体经济领域，人民银行创新推出了普惠金融领域定向降准、定向中期借贷便利、支农再贷款、支小再贷款、扶贫再贷款、再贴现等一系列货币政策工具，积极发挥货币政策的结构性调整作用，引导更多金融资源精准投向农业农村重点领域和薄弱环节。2018年末，全国再贷款再贴现余额合计8332亿元，比年初增加3009亿元，其中支农再贷款余额为2870亿元（含扶贫再贷款1822亿元），支小再贷款余额为2172亿元，再贴现余额为3290亿元。2019年，人民银行宣布，从5月15日起，将服务县域的农商行存款准备金率与农村信用社并档，大约有1000家服务县域的农商行受益，释放长期流动性约2800亿元。人民银行通过综合运用多种货币政策工具，为乡村振兴营造了良好的货币金融环境。
二是农村金融组织体系进一步完善。持续推动国家开发银行、农业发展银行强化职能定位，加强风险防控，通过设立扶贫金融事业部等方式，在业务范围内为乡村振兴提供中长期信贷支持，更好地服务国家战略。2018年，对政策性银行和开发性银行发放抵押补充贷款共6919亿元，年末余额为33795亿元。加大商业银行对乡村振兴支持力度，农业银行、邮储银行设立了“三农”金融事业部，不断完善“三农”金融事业部运行机制，工农中建等各国有大行和股份制银行设立了普惠金融事业部，持续加大对普惠金融领域的信贷支持力度。持续推动农村信用社、农合行、农商行等地方法人金融机构改革，强化其服务县域、支农支小的市场定位，规范公司治理，积极探索农村信用社省联社改革路径，理顺农村信用社管理体制，在保障股东权利的同时有效防范内部人控制、大股东操纵等风险隐患，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平，增强支农能力和可持续性。经过改革，商业性金融机构、政策性金融机构和合作金融组织功能互补、适度竞争的农村金融组织体系不断丰富和完善。
三是农村金融产品和服务创新明显提升。盘活农村资源资产、充分赋予农村产权抵押融资权能，对于拓宽涉农领域资金来源、畅通农村金融资源回流机制具有重要意义。针对“三农”领域融资需求特点和农民手中的资源资产情况，从2015年起，人民银行牵头开展了农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押贷款试点，明确“两权”抵押条件、贷款管理制度，并会同相关部门不断完善确权登记颁证、价值评估、交易平台建设、抵押物处置等配套制度建设，为金融机构开办“两权”抵押贷款业务提供指引。试点期间，“两权”抵押贷款累计发放逾1500亿元，为涉农经营主体发展生产拓宽了资金来源，使其提高了运用金融资源的意识和能力。在具备条件的地区积极稳妥开展林权抵押贷款，探索创新抵押贷款模式，支持林业生产经营、国家储备林建设、林下经济等重点涉林领域发展，拓宽林农和林企融资渠道。截至2018年末，全国林权抵押贷款余额780亿元。鼓励和引导金融机构积极拓宽农业农村抵质押物范围，创新推出了大型农机具抵押、农业生产设施抵押、供应链融资等信贷业务，创新内部信贷管理机制，适当下放信贷审批权限，落实好涉农信贷业务的薪酬激励和尽职免责，确保信贷人员“敢贷”“愿贷”“会贷”。同时，也要充分考虑农业生产的周期性特征，支持金融机构在商业可持续的基础上简化贷款审批流程，合理确定贷款的额度、利率和期限。
四是涉农领域直接融资渠道不断拓宽。与银行信贷等间接融资相比，直接融资渠道的融资成本相对较低。近年来，我国直接融资市场持续快速发展，为乡村振兴提供了有力的资金支持。一方面，通过完善多渠道资金供给体系，引导更多金融资源投入中小企业和“三农”领域。针对涉农企业，银行间债券市场推出了短期融资券、超短期融资券、中期票据等非金融企业债务融资工具，涉农企业可以在满足信息披露要求的前提下，根据自身经营特点和财务状况提交注册发行申请。截至2018年末，累计支持涉农企业发行非金融企业债务融资工具1.5万亿元，有力支持涉农企业发展壮大。支持符合条件的涉农企业在主板、中小板、创业板以及新三板等上市和挂牌融资，在门槛不降低的前提下，继续对国家级贫困地区的企业首次公开募股（IPO）、新三板挂牌、公司债发行、并购重组开辟绿色通道。另一方面，强化商业银行支农的内生动力。鼓励商业银行发行“三农”专项金融债券，募集资金全部用于发放涉农贷款，增加商业银行的可贷资金来源，提高了商业银行支农积极性。截至2018年末，已支持商业银行发行“三农”专项金融债券369亿元。同时，较为成熟、规范的涉农企业直接融资占比提高，客观上对商业银行贷款产生一定“挤出效应”，促使商业银行加快业务转型，更加聚焦涉农、小微企业金融服务。
五是农村金融生态环境持续改善。农村金融生态环境建设，是提高农村居民的金融服务满足感、获得感的重要内容。人民银行不断优化农村支付服务环境，大力推动移动支付等新兴支付方式的普及应用，推动银行卡助农取款服务规范可持续发展，优化银行账户服务。截至2018年末，农村地区布设助农取款服务点达86万个，村级行政区覆盖率达98%；农村地区银行卡数32亿张，农村地区银行卡人均持有量3.31张。持续推进农村信用体系建设，按照政府主导、人民银行牵头、各方参与、服务社会的整体思路，全面开展“信用户”“信用村”“信用乡镇”评定工作，推行守信联合激励和失信联合惩戒机制，不断提高农村居民和涉农企业的信用意识，充分发挥信用信息在缓解信息不对称、提升农村居民和涉农企业融资可得性方面的积极作用。考虑到农村居民金融知识基础较薄弱，风险承受能力不足，在积极引导金融资源回流农村的同时，人民银行高度关注农村地区金融消费权益保护。通过开展“金惠工程”“金融知识普及月”等金融知识普及活动，增强农村金融消费者的风险意识和识别违法违规金融活动的能力。要求金融机构加强信息披露和风险提示，畅通消费者投诉的处理渠道，解除农村居民的后顾之忧。
回顾这些年农村金融改革历程，我们深刻认识到，要按照中央精神坚定不移深化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，尊重金融市场规律和农业农村发展规律，正确处理好改革发展稳定之间的关系。一是涉农金融机构要下沉重心，回归“三农”等实体本源。金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，涉农金融机构要坚持贴近“三农”、支农支小的市场定位，把为“三农”、小微等实体经济服务作为出发点和落脚点，全面提升服务效率和水平。二是平衡好社会责任和可持续发展的关系。金融是乡村振兴战略的重要支持要素，金融支持“三农”责无旁贷，同时也要尊重金融机构作为市场经济主体的合理盈利需求，支持金融机构通过实施差别化定价机制、完善公司治理等措施，防控信贷风险、降低管理成本、提高盈利能力，实现可持续发展，以更好发挥其社会责任。三是加强金融和财税政策的协调配合。金融资金不同于财政资金，财政资金大部分来自税收，具有无偿性，而金融资金主要来源于各经济主体的存款，使用金融资金需要按期还本付息。对于金融机构而言，只有实现收益覆盖资金成本和预期损失，才能实现业务和商业的可持续，才能吸引到金融资源的介入。这就需要充分发挥财政资金的撬动作用，利用财税优惠、贴息、贷款奖励补助等多种风险补偿措施，降低农村金融市场交易成本，引导国有商业银行的机构网点向农村延伸、资金向农村流动。四是正确处理金融支持与农业发展的关系。金融资源的介入应与农业发展的需要相适应，金融支持适度，有利于农业扩大再生产，加快发展步伐，形成良性发展；如果过度融资，则会背上沉重债务，甚至出现资金脱实向虚，投向房地产、民间借贷等领域，扰乱正常的市场和金融秩序。五是守住不发生系统性金融风险底线。第五次全国金融工作会议指出，防止发生系统性金融风险是金融工作的根本性任务，也是金融工作的永恒主题。因此，在服务乡村振兴过程中，必须要处理好金融创新和风险防控的关系。
准确把握乡村振兴战略下农村金融工作的新要求和新机遇
实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大决策。乡村振兴战略具有丰富的内涵，是涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设的系统性工程，包括金融系统在内的各部门都要把认识和行动统一到这一重大战略上来。
习近平总书记多次就实施乡村振兴战略作出指示，为各地各部门开展工作指明了方向，这也是我们开展农村金融工作的根本遵循。首先，要坚持深化供给侧结构性改革，把改革作为“乡村振兴的重要法宝”。习近平总书记在2017年的中央农村工作会议上指出，要紧扣城乡关系重塑，对城乡改革作出统筹谋划，加快构建城乡融合发展体制机制和政策体系。“三农”内部改革也要“扩面”，深入推进农村土地制度改革、农垦改革、集体林权制度改革、国有林场林区改革等各项改革，为乡村振兴提供全方位制度性供给。其次，要坚持把农业农村作为金融优先服务领域，充分发挥金融“活水”的作用。习近平总书记在2019年2月的中央政治局第十三次集体学习时强调，金融活，经济活；金融稳，经济稳。经济兴，金融兴；经济强，金融强。经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。要构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，端正发展理念，坚持以市场需求为导向，积极开发个性化、差异化、定制化金融产品，增加中小金融机构数量和业务比重，改进小微企业和“三农”金融服务。最后，要加大金融创新力度，探索金融服务乡村振兴的有效模式。习近平总书记指出，农村金融仍然是个老大难问题，解决这个问题关键是要在体制机制顶层设计上下功夫。要强化金融服务方式创新，防止脱实向虚倾向，严格管控风险，真正提高金融服务乡村振兴能力和水平。
结合农村金融改革发展的经验，我们认为乡村振兴战略的推进实施必须依靠城乡融合发展，实现由过去资源的单向流动向二者互动互通发展，这也是金融资源介入的着力点。但从实际情况来看，农村金融发展仍然面临着顶层设计不完善、要素资本化程度和农业产业化、规模化、市场化程度不高、涉农金融机构对“三农”领域中长期资金投入不足以及风险分担机制缺乏等问题。
一是农村土地相关主体的法律地位和权利边界不清晰。《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》等上位法仍不完善，例如集体土地所有权、成员资格权（承包权）、工商企业等外来资本的使用权（经营权）等权利属性与权利主体较为模糊，各项权利的行使主体与行使机制仍不健全，权能体系和保障机制欠缺，集体经营性建设用地和国有土地同地同权同价面临障碍，土地经营权是物权还是债权、能否对抗第三方等核心问题尚无定论。同时，在实践操作层面也缺乏权威性的依据，以土地经营权为例，土地经营权的流转面临着经营权价值如何评估、是否包含地上附着物和前期投入、经营权附着的抵押权能否变现以及如何处置变现等操作问题，已成为制约“三权分置”改革真正落地的关键因素。
二是土地要素资本化程度较低。土地要素资本化要求其能够顺畅流转和处置，但目前，农村集体土地仍然承载着对农户的社会保障功能，尤其是对相对贫困的普通农户来说，承包土地的养老功能、宅基地的住房保障功能依然存在并有重要的兜底作用，这限制了土地要素的资本化。同时，土地要素流转的配套机制建设还存在短板，比如权属不清等历史遗留问题、城镇化导致的人口流动问题、婚丧嫁娶等导致的人口增减问题等，增加了确权颁证工作的难度；各地自然地理条件、物价因素、农作物生产成本等存在较大差异，导致集体土地的价值评估缺乏统一权威的标准体系；部分价值评估机构专业能力缺乏公信力，专业人员较少；农村集体土地入市的流转范围、农民宅基地的交易范围受到严格的限制。此外，农村集体经济组织与集体经济组织成员间利益协调存在难点，农村土地在流转过程中，既要体现集体所有权，也要保障好成员的集体收益分配权。这些问题在制约农村土地流转的同时，也不利于吸引中长期资本的投入。
三是当前农业规模化、市场化、现代化水平与金融发展的要求有差距。从农业自身属性来看，农业是严重依赖耕地和自然条件的产业，生产模式以小额分散的小农生产为主，规模化程度较低，价格方面供给弹性和收入弹性较低，市场机制难以有效发挥作用。从农业产业结构来看，我国农业仍以初级产品生产为主，产业链条延伸不足，产业增值效益较低，制约了农业转型升级和农民增收致富，导致农业难以有效承载金融资源的投入。从农村经营主体来看，我国小农户仍然占很大比重，大部分小农户和新型农业经营主体运用金融手段的能力偏弱，缺乏合格抵押物和银行信贷记录，金融机构难以准确、科学评价其信用状况，出于规避风险的考虑放贷意愿较低。
四是涉农金融机构支农产品和服务创新不足。部分涉农金融机构对涉农信贷业务管理能力不足，风险管理水平比较落后，在部分农村地区，金融机构网点较少，金融机具布局不够合理，导致部分农村居民在享受金融服务时仍面临较大困难，农村金融组织体系的深度和广度有待进一步提升。农村金融产品体系不够丰富，创新力度不足，尤其是贴近农村经营主体经营特征和融资需求的金融产品还不够，贷款期限和额度与农业发展周期不完全匹配。
五是风险分散和补偿机制的作用有待进一步发挥。农村金融市场的交易成本较高，需要通过有效的风险补偿手段降低风险溢价。目前，部分地区虽然设计了一些风险补偿手段，如财税优惠、政府性融资担保、贷款风险补偿基金等，但由于地方配套资金存在缺口、申请手续烦琐等原因，实际效果不够理想。政策性农业保险品种不足、覆盖面较小，且以保成本为主，保价格、保收入的产品较少，对地方特色优势农产品保险支持力度不足。农业保险保障水平有待提高，理赔手续较为复杂，在缺少保费补贴或补贴水平不高的情况下，农民参保积极性较低。
深化农村金融供给侧改革，促进乡村振兴和城乡融合发展
乡村振兴，首先是农业的振兴，要通过规模化、集约化运作，促进农业提质增效，在夯实农业基础、改善农村基础设施、解放农村劳动力的基础上，推动农村一二三产业和城乡融合发展。这一发展过程也将显著增强“三农”领域的金融承载力，为金融资源尤其是中长期金融资源的介入提供条件。因此，促进乡村振兴和城乡融合发展，需要围绕上述方面深化农村金融供给侧改革，建立系统性的政策支持体系。
一是进一步完善农村金融相关的顶层设计。农村土地制度方面，利用此次颁布民法典和农村承包土地“三权分置”改革的契机，进一步在理论上和法律上明确农村土地的所有权、承包权、经营权的“三权”内涵、权利边界及相互关系，并保持土地承包关系的长期稳定，形成稳定的权利和预期。目前，新修订的《农村土地承包法》已经明确“保持土地承包关系稳定并长久不变”。稳定土地承包权，则从承包权中分离出来的可以流转、抵押的经营权也就相对稳定。稳定的权利和长期化的预期，能够提高经营主体增加投入、提高地力和产出效益的积极性，有利于金融机构进行科学有效的风险定价，提高土地经营权融资效率。农村经营主体方面，农业农村部门应尽快规范家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体和农村集体经济组织的内涵、性质、认定方法等基本问题，并明确其权利、义务和运作机制，为金融资源的介入创造条件。
二是建立健全农村土地流转和抵押融资的配套机制。农村土地经营权可以顺畅流转，是土地要素资本化的重要前提，但制约的根源在于农村土地上附着着社会保障功能。可以通过将农村土地制度改革的增值收益优先用于促进城乡公共服务均等化，加快农村养老、居住、医疗等基本公共服务建设，例如根据各地财力状况，将土地增值收益的一定比例组成基本公共服务保障基金，建立覆盖农村各类人群的养老、医疗、就业等基本公共服务兜底保障体系，并逐步提高保障水平，剥离现有农村土地上的社会保障功能，解除农户的养老、就业、住房等后顾之忧，在提高土地经营权流转率的同时，减少抵押物处置环节的阻力。地方政府相关部门也要通过引入第三方评估机构、组建评估专家库和金融机构自评估等方式，持续完善抵押物价值评估机制；通过设立风险补偿基金和政府性担保公司等完善贷款风险补偿和缓释机制；充分发挥基层首创精神，探索市场化的抵押物处置机制，提高金融机构开展农地抵押贷款业务的积极性。
三是针对农村经营主体特点提高金融支农的精准度。一方面，要发挥好农村党支部的制度优势和信息优势，创新农村市场主体的信用评价机制。可以探索将基层党组织的建设情况作为金融机构对农村经营主体进行信用考核和信用风险评估的重要因素，同时加强基层党组织与当地金融机构乡镇支行、网点的结合，整合基层党组织的信息、组织、行政资源优势和基层银行网点的资金、技术、风险管理优势，促进农户、家庭农场、农业龙头企业等融资发展。另一方面，要针对不同农业经营主体建立分层分类的金融支持体系。对于家庭农场等新型农业经营主体，要坚持市场化原则，积极满足其合理融资需求；对于小农户，要强化其与新型农业经营主体的利益联结机制，分享农业产业链增值收益；对于贫困人口，要积极支持有贷款意愿、有必要的技能素质和一定还款能力的贫困户发展生产，增强脱贫致富的内生动力。
四是通过金融科技的深度发育提高金融机构间的竞争程度。大型金融机构应加大对金融科技的研究力度，积极探索运用大数据、区块链等技术降低信息不对称，减少对传统财务报表的依赖，克服大型金融机构管理层级多、审批流程长的不足，降低管理成本，提升涉农信贷业务的盈利空间。中小金融机构应积极发挥自身经营的区域性特征，运用熟人社会的声誉等软信息，有效弥补农村居住分散、信用信息缺失的问题；要明确差异化的细分市场定位，更加注重结合自身业务优势，走特色化、专业化的发展道路，避免与大型金融机构同质化发展和盲目竞争。具备条件的金融机构可以利用金融科技手段，提高文档审核、尽职调查、风险管理等环节的效率、降低人工成本，推动投行业务“下沉”，帮助更多涉农企业发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具以及上市挂牌融资等，促进金融资本和农业资金需求的有效对接，畅通资金要素向农村流动的渠道。
五是健全农村金融的风险分担和补偿机制。首先，要增强农业自身的抗风险能力。加大农业科技成果运用，大力发展绿色农业、智慧农业、高效农业、生产性托管服务等，延伸农业产业链，提高农产品附加值，培育现代农业市场体系。加快发展政策性农业保险，鼓励保险公司创新农业保险品种和服务，对专业农业保险公司给予政策性亏损补助和一定的税收优惠。加大农业保险宣传力度，改善保险服务，提升农民参保意愿，持续提高农业保险保障程度。其次，要进一步发挥财政资金的撬动作用。落实好县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴等政策，健全农业信贷担保体系，充分发挥国家融资担保基金作用，提高金融机构服务“三农”的积极性。加大农业补贴力度，改进农业补贴机制，由生产补贴向收入补贴转型，建立生态保护型补贴制度，提高农业产业竞争力和生产效率。
六是促进金融机构与农业企业共同成长、相互赋能。探索实行主办行制度，鼓励金融机构充分发挥专业优势，与有发展前景的农业企业建立长期“一对一”服务模式，帮助农业企业完善现代企业制度，提高财务管理、信息披露等方面的规范性，促进农业企业规范运营、稳定发展。通过农业企业实力的增强和融资需求的增加，带动贷款、转账汇款、金融知识咨询等金融服务的需求，为金融机构拓展业务、增加收入，从而实现双方的互利共赢。（作者系中国建设银行副行长、中国人民银行金融市场司原司长）
本文节选自《金融素养——领导干部必修课》（人民日报出版社2020年版）
