当全球化程度不断提高时，各国产业政策更关注产业链效率。随着中美关系变化以及地缘政治等风险提升，产业政策则更需要关注产业链韧性和安全问题。新发展格局下，我国既要突破断供造成的“卡脖子”难题增强产业国际竞争力，又要依托国内统一大市场构建自主可控安全高效的国内产业链，这是对产业链安全二元悖论的破解。

我国产业链供应链韧性和安全水平提升的制度及政策制约

2022年底中央经济工作会议指出，“产业政策要发展和安全并举”，这是有效应对复杂多变的国内国际环境、通过产业政策提升产业链供应链安全发展的现实要求。然而，当前中国产业链供应链韧性和安全水平提升受到制度及政策的制约。

改革开放以来，我国从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型。为调动地方政府的积极性，中央对政府权力和利益分配进行了重要调整，在遵循中央统一领导的原则下，采取逐级下放的方式将经济管理权力和部分行政管理权力授予地方政府。中央政府关注整体利益和社会福利最大化，追求全局发展和长远利益，产业政策重点是工业化及工业强国战略，关注市场准入、产业开放以及对重要产业产能进行规制，目标是优化升级本国产业和提升国际竞争力；而地方主导的产业政策，通过调动地方政府发展经济的积极性，选择具有比较优势的产业来嵌入发达国家主导的全球价值链，实现了增长速度赶超的目的。但这一模式的产业政策主要基于我国低成本优势建立了一种外需主导性的经济体系，以速度赶超为导向，充分发挥“有形的手”来完成数量增长目标；以“选择”为策略，通过“选产业、选技术、选企业”的方式来影响产业间的资源配置和企业的生产经营；以融入全球价值链为手段，主要是利用低成本比较优势嵌入发达国家主导的全球价值链。这种产业政策实施方式是以“项目制”为主，即中央政府制定产业政策的大政方针，地方政府负责产业政策的落实推进，虽然可以调动地方政府的积极性，但却无法有效引导跨区域之间的协同合作，更无法保证产业政策的“一致性”，严重阻碍了我国产业链供应链的韧性和安全水平提升。从本质上看，我国产业链供应链韧性和安全水平提升主要应依靠中央政府，即实施中央主导型产业链政策来推动产业链供应链韧性和安全水平，推动产业发展及现代化产业体系构建。

中央主导型产业链政策的模式特征

中央主导型产业链政策是在保证中央政府主导的前提下，高度发挥地方政府的积极性，在充分厘清政府和市场关系的基础上，注重形成地方政府与中央政府间的纵向均衡机制，在产业政策的制定机制、落实和执行机制、导向以及区域体系等方面进行重构。实施此产业政策的目的是形成统一的决策，保证一致的落实，克服“央地”联动的负外部性对产业链发展的阻碍。

作为新型举国体制的重要实施方式，中央主导型产业链政策以构建现代化产业体系为战略目标，以提升关键核心技术攻关能力为外在表现，最大特征是在举国范围内科学统筹、优化配置要素资源以提升产业链现代化水平。中央主导型产业链政策具有以下特征：第一，中央主导型产业链政策具有目标明晰性。从本质上讲，中央主导型产业链政策就是政策主体回归中央层面，统一部署提升产业体系现代化的相关决策。因此，中央主导型产业链政策具有准确清晰的施策目标，以保证决策统一和实施一致。第二，中央主导型产业链政策具有行动“一致性”。中央主导型产业链政策以统一协调为行为准则，地方政府落实具体政策时需淡化自身主导作用，这意味着消除一切影响产业链发展的区域性、部门性和私利性行为。产业政策从制定到实施均追求政策统一性、规则一致性以及行动协调性，充分发挥中央政府总揽全局、协调地方的枢纽作用。第三，中央主导型产业链政策具有政府与市场高效协同性。在政府和市场的关系中，中央政府是在坚持市场对资源配置的决定性作用下，只是对涉及产业链安全和国家公共安全的战略性产业领域进行协调，同时为现代化产业体系发展提供良好的制度环境。地方政府则是在遵循竞争政策的前提下，为产业链的高效发展提供良好生态环境。

中央主导型产业链政策的关注点主要是产业体系背后的创新激励问题，因此其实施方式以“任务制”为主，即中央将分散在各区域和各部门的创新资源进行统筹，以攻克阻碍产业链现代化的痛点和堵点。该模式的实施原则是提高政策主体和政策工具协同性，以克服地方主导型产业政策下“央地”联动的负外部性对产业链的消极影响。其中，政策主体的协同性是指中央主导型产业链政策将多个参与主体整合为具有同一目标信念和统一行动的“单一”行为主体，以克服地方主导型产业政策下的“条条块块”约束。

提升产业链供应链韧性和安全水平的路径

中央主导型产业链政策具有较高的整体效能，从国家战略全局出发来提高创新资源配置强度和效度，加速关键核心技术的突破，提高产业链供应链韧性和安全水平。具体说来，中央主导型产业链政策从技术、市场、备份和反制这四种路径提升产业链供应链韧性与安全水平。

技术层面，通过中央主导的产业链技术政策突破重要产业链技术薄弱环节，加强基础共性技术长期研发和关键核心技术攻关，从根本上解决“卡脖子”问题。具体措施包括：中央牵头建立国家重要产业链供应链数据库，加速出台产业链供应链国家安全管理清单，全面梳理关键环节、关键技术中存在的“卡脖子”和技术外流风险；通过中央主导型产业结构政策实施产业基础再造工程和关键核心技术攻关工程，加强产业链协同创新水平促进科技自立自强；利用公共资本来保证基础研究知识和关键共性技术供给，不仅为关键核心技术攻关提供经费支持，还为技术的商业化应用提供运营支持，使创新活动深深融入整个国民经济活动之中，并推动知识和技术在整个经济中扩散，产生最大的经济效益。

市场层面，中央主导产业链区域政策加强国内产业链区域循环，推进全国统一大市场建设，适度降低对国外产业依赖程度，提高产业链供应链韧性和安全水平。中央主导型产业链政策可以充分发挥各地区产业链分工协作效应，提高生产过程迂回程度、促进产业链在国内延伸。具体策略包括：积极发挥调节作用，引导区域之间进行错位发展，实现各地区在国内价值链上的不同分工。在产业链区域分布基础上，深化地区之间的产业链分工协作，从而提高生产过程在国内的迂回程度、促进产业链在国内延伸。促进东部地区加快转移丧失比较优势的产业环节，为发展产业链关键环节释放出空间；引导中西部地区要提高产业配套能力，尽量将加工制造环节留在国内，以夯实我国产业链齐全的优势。通过中央主导型产业链政策将推进商品和服务市场的改革转向推动土地、资本、劳动力、技术、知识、数据等生产要素的市场化改革，形成区域间技术和产业协同的现代产业链。此外，要把区域国家重大战略和区域协调发展战略实施作为全国统一大市场建设工作的推进器。

备份层面，中央主导新型举国体制对重要产业在产品、资源、技术和市场等方面形成国产替代的备份系统。在新发展格局下，提前谋划、战略统筹和加大投入做好产业链供应链备份系统是未来时期我国面临的必要选择。产业备份一方面可以在极端情况下保持产业链供应链的畅通，另一方面也可以构成“可信的威胁”，推动更高水平的产业链开放合作。当前，需要由中央政府牵头构建国家产业备份系统，通过设立国家产业备份基金，在重点产业链供应链依托重点企业构建产品、资源、技术和市场的国家产业备份，实现综合国产替代的产业备份模式。

反制层面，中央主导产业链组织政策培育链主企业拉长产业链长板，巩固提升优势产业国际领先地位，提升全球产业链对我国依赖度，形成局部科技优势和非对称反制能力。反制能力提升的微观基础是企业，要形成产业链链主企业之间的有效协调和专精特新企业的高度配合。中央主导型产业链政策应培育和发展产业链链主企业和专精特新企业，为现代化产业链提供市场治理的微观主体。链主企业培育，重点是加强技术驱动型链主企业的技术创新，依据动态支持原则，考察产业链链主的发展情况并选择适当的退出时机；同时整合我国现有下游加工制造企业的需求优势，利用市场需求牵引实现对市场驱动型链主企业的支持。专精特新企业培育，要改变产业链政策对大规模企业的偏好，取消按照企业规模来制定和实施，对所有的中国企业一视同仁，避免因政策“歧视”而造成“洼地效应”，为专精特新企业发展提供公平的市场竞争环境。

（作者系南京大学长江产业发展研究院副院长，南京大学商学院教授、博士生导师）

责任编辑：梁瑞