2014年，我国粮食总产量实现了“十一连增”，但粮食生产却从“米袋子”省长负责制出台时的单纯数量失衡问题转变为更为复杂的结构性问题。一是粮食生产正加速向主产区聚集，而非主产区粮食生产占比大幅下降，粮食区域供需不平衡问题突出。粮食产销的“两极化”，加剧了对粮食流通的依赖，但我国粮食流通基础设施建设还比较脆弱，在保障粮食安全的工作上抗风险能力不足。二是国内食品和工业的粮食需求刚性增长，但粮食稳定供给的资源约束逐渐加重、国际供应链不稳定等导致需求和供给矛盾突出。三是分税制改革后地方财权大幅上升，财力分配决定事权划分，强化地方粮食安全责任成为必然选择。在粮食生产新形势、新问题下，2014年《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，标志着粮食安全省长责任制正式出台。伴随粮食安全省长责任制的实施，黑龙江、浙江等地明确省委省政府主要领导负总责、分管领导牵头负责，相关部门密切配合、协同推进的工作机制，狠抓地方粮食安全工作；山东、湖南等地将保障粮食安全列为省委一号文件、政府工作报告的年度重点任务。在各省级政府和领导的高位推动下，主产区和平衡区的粮食产量延续上升趋势，主销区粮食产量止跌回升。2014年后我国粮食总产量持续上升，2023年粮食人均占有量超过490公斤，远高于国际公认的400公斤粮食安全标准线，国家粮食供给水平达到新高度。

地方各领域的治理既需要中央宏观调控，也需要充分调动地方政府积极性以因地施策达到治理目标。粮食安全省长责任制和专门考核制度的核心目标是进一步强化地方政府维护粮食安全的责任，在我国多层级管理构架中提高地方政府和领导抓粮积极性，加快构建国家粮食安全保障体系，其作用于粮食生产的路径有两条。

第一，粮食安全省长责任制通过提高地方政府和领导对粮食生产的重视程度，促进粮食生产。地方政府和领导同时承担经济、环境、卫生、文化等多元治理目标，决定了不同领域难以同时获得同等程度的关注，从而引发地方注意力集中于某些领域而忽视另一些领域的情况。粮食安全省长责任制旨在强化地方政府和领导的粮食安全意识，根据《粮食安全省长责任制考核办法》，考核结果向国务院报告，并作为地方政府综合考核评价的重要参考。对考核不合格的省份，要求作出书面报告并限期整改；对不履行职责、存在重大工作失误等对粮食市场及社会稳定造成严重影响的，年度考核为不合格，并依法追究有关责任人的责任。粮食治理对地方政府和领导的激励机制就此形成，粮食重视程度提高成为可能。一方面，省级政府和领导对粮食的重视程度通过出台粮食支持文件、围绕粮食的讲话等作为信号进行传递，市、县、镇政府和领导在接收到信号后会提高粮食生产治理强度，最终促进粮食生产。另一方面，领导对某领域的高度重视已形成了相对稳定的治理工具组合，即“领导牵头、部门协调、财政支持、结果导向”四个方面，各主体彼此理解领导重视程度变化的重要性，在工作动力和责任意识上显著高于一般事项。当省级政府和领导的粮食重视程度开始提高，其他主体将迅速作出反应，提高地方粮食工作的治理强度，积极作用于粮食生产。

第二，粮食安全省长责任制通过增强地方政府对粮食生产的支持行动，促进粮食生产。《国务院关于建立粮食安全省长责任制的若干意见》对地方巩固和提高粮食生产能力作出坚决守住耕地红线、加快建设高标准农田、提高粮食生产科技水平、建立新型粮食生产经营体系、增强粮食可持续生产能力等要求，整个部分的考核分值占比较高。显然粮食安全省长责任制对粮食生产给予较大权重，将引导地方政府和领导在地方治理工作中，加大对粮食生产的资源投入和监督力度。比如对土地整治的强化，粮食作为大田作物，土地是其生产的必需要素。一方面，通过改造中低产田、建设高标准农田等土地整治项目提升耕地质量，将积极作用于粮食生产效率和单产的提高，最终促进粮食增产。另一方面，通过土地整治中“小田并大田”等举措扩大耕地面积，从而提高粮食可播种面积，为地方粮食增产提供基础。其他各项粮食生产支持，也对粮食供给水平有正面作用，粮食安全省长责任制成为保障我国粮食生产行之有效的重要制度。为更好发挥粮食安全省长责任制的作用，稳定地方粮食生产，保障国家粮食安全，我们提出如下建议：

（1）优化粮食安全省长责任制考核指标体系，引导地方粮食安全工作方向。本着“突出重点、优化指标、强化导向、注重实效”的原则，从生产、储备、运输、销售等多个方面优化考核指标体系，引导地方政府和领导调整资源配置、强化过程监督，积极作用于地方粮食工作。在区分主产区与非主产区考核基础上，不仅要适度提高主产区粮食生产的考核权重，确保国家粮食生产“主力军”粮食生产稳定，也要不断强调非主产区粮食综合生产能力建设，确保平衡区粮食基本自给，稳定并提高主销区粮食自给率。同时，积极探索动态调整考核机制，根据各省份考核落实情况及效果，与该省份粮食供需变化等相匹配，动态调整和优化年度考核指标，着力解决各省份粮食安全的重点问题。

（2）持续加强地方党政领导干部的粮食安全主体责任意识，压实粮食安全党政同责。地方党政领导干部是地方政府行动的决策者，持续加强各级领导干部稳定粮食生产、保障粮食安全的执行力，建立起维护粮食安全的底线思维。党的二十大报告中提出中国式现代化特征之一就是人口规模巨大的现代化，这就决定了中国必须在农业资源有限的现实情况下解决规模巨大人口的“吃饭”问题，各级领导干部都要意识到把饭碗牢牢端在自己手中的重要性。促进地方政府强化政策支持、优化治理体系等，切实承担起辖区内粮食安全主体责任，激励地方粮食生产，保障国家和区域粮食安全。

（3）严格落实考核激励机制，强化粮食安全省长责任制考核结果的运用。根据各省份粮食安全实际情况，对各省份进行粮食安全省长责任制评议考核。强化正向激励，对粮食安全省长责任制考核得分较高的省份，加大转移支付、项目建设等方面支持，对稳定地方粮食生产、保障国家粮食安全作出较大贡献的地方党委政府、单位和个人要适时给予表彰，树立“标兵”示范作用。充分发挥考核“指挥棒”作用，切实做到奖罚分明，鲜明树立重实干重实绩的导向。

（原文刊发于《经济评论》2024年第2期，第22—35页。作者分别系重庆社会科学院助理研究员，南京财经大学粮食和物资学院副教授、硕士生导师，中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员、博士生导师、粮食安全与发展政策创新团队首席专家）

责任编辑：何烨