近年来，世界贸易组织（WTO）主要粮食出口成员频繁、长期使用出口限制措施，对国际粮食供应稳定性造成了负面影响，引起了国际社会广泛关注。如何对相关行为进行约束，WTO现有规则有相关规定1，但由于相关条款存在一定模糊性，现行出口限制纪律较松散，成员在实施出口限制措施时也并未严格遵守2。因此，部分成员强烈呼吁WTO制定和施行更加严格的出口限制纪律，确保成员在实施出口限制措施时降低对国际农产品市场的不良影响。
一、几十年纷争——由来已久
事实上，加严出口限制纪律的呼声可以追溯到关贸总协定（GATT）时代，出口限制议题的谈判热度随着全球农产品供应状况的起伏波动，但长期未能收获成果。20世纪70年代，农产品净进口成员曾在多边贸易谈判框架下对出口禁止和限制表达过强烈关注。随着80年代农产品过剩，该议题被边缘化。2001年开启多哈谈判回合后，部分成员呼吁提高全球粮食供应的可靠性，有成员要求制定严格的出口限制纪律，有成员提出用出口税代替出口禁令和限制，有成员提出不得新增出口限制和禁止措施。2008年粮食危机期间，部分成员继续要求加严出口限制纪律，而反对方强调优先保障国内粮食安全的重要性。有成员认为根本没有讨论出口限制和出口税的谈判授权，还有成员强调应该保证发展中成员特殊与差别待遇，受双方长期拉锯及WTO农业谈判整体进度不理想的影响，该议题一直未能收获成果。
二、MC12凝心聚力——修成正果
新冠疫情暴发后，国际农产品供应链遭受巨大冲击，部分成员相继出台出口禁止和限制措施，不利影响进一步放大，粮食安全成为国际关注的热点话题，迫切需要WTO作出回应。2021年，新加坡等55个成员共同发表联合声明，承诺不对世界粮食计划署（WFP）为人道主义目的购买的食品实施出口禁令或限制，为WTO第十二届部长级会议（MC12）上形成出口限制成果造势。尽管印度等成员在MC12前坚决反对，最终在各方不懈努力下，MC12达成了《关于世界粮食计划署购粮免除出口禁止或限制的部长决定》，承诺不对世界粮食计划署人道主义粮食采购实施出口禁止或限制措施。
三、MC13有何作为——拭目以待
尽管MC12形成了关于出口限制的成果，但其适用范围非常有限，难以改变部分成员不按WTO规定任意使用出口限制措施的现状。MC12结束后，受地区局势紧张、极端天气事件频发等因素影响，全球粮食市场持续波动，多个成员采取粮食出口措施，进一步引发市场恐慌情绪。
日本、新加坡、英国等成员继续向WTO农业特会提交提案，呼吁加严粮食出口限制纪律，包括增加透明度、明确在制定出口限制时要考虑的条件等。2023年10月，WTO召开副部级高官会为MC13准备成果。会上，各方关于农业议题的分歧依旧，但高度关注粮食安全问题。在这种情况下，MC13能否形成出口限制成果仍存在不确定性，由于各方分歧较大，单独在出口限制议题上收获成果可能会遭到部分成员反对；同时，出于为MC13寻求农业成果的考虑，不排除各成员做出妥协，就分歧相对较小的透明度等问题达成成果，最终情况如何，待2024年2月便可见分晓。
纵观WTO谈判历程，出口限制议题对粮食安全有重要意义，但又充满争议。宽松的出口限制纪律导致出口成员可以随意使用出口限制措施，从而造成国际粮食市场的人为恐慌和供给不足，会影响国际社会对国际农产品市场的信心，加剧粮食价格波动，损害进口成员利益。同时，优先保障国内粮食需求是成员的天然权利，对粮食等重要农产品出口采取限制或禁止措施有助于在紧急时刻缓解国内供给短缺和价格波动，是保障国内粮食安全的重要手段，如果对成员实施出口限制措施附加过多限制条件也不利于成员维护自身粮食安全。如何在两者间取得精妙的平衡，需要各成员共同努力，在充满硝烟的WTO农业谈判中，碰撞出智慧的火花。
注释
1.多边贸易体制现行规则原则上不允许成员对农产品设立出口禁止和限制措施，但也有例外规定。1994年关税与贸易总协定（GATT1994）第11.2（a）规定，允许成员为避免或缓解粮食短缺而采取临时出口禁止和限制措施；农业协定第12条规定，依照GATT1994第11.2(a)对粮食实行的新的出口禁止或限制，应适当考虑对进口成员粮食安全的影响；尽可能提前书面通知农业委员会，并与具有实质利益的进口成员进行磋商并提供必要信息。同时，农业协定还考虑到了发展中成员和粮食净进口成员特殊情况，农业协定第12.2条提出，“该规定第12条不适用发展中成员，除非采取措施的是相关粮食净出口国”。
2.根据WTO秘书处报告，自2022年2月以来，已有96项出口限制措施应用于农产品，但只有少数成员根据现有规则履行了通报义务。
（作者单位：农业农村部农业贸易促进中心）
责任编辑：何烨
