2022年6月以来，黑龙江省自然资源厅（以下简称“黑龙江厅”）全方位夯实粮食安全保障根基，编制了《耕地后备资源保护开发利用规划》（以下简称《规划》），从加强耕地后备资源保护、科学有序开发利用、优化农业空间布局、统筹数量质量生态“三位一体”保护等方面进行了积极探索，突出把握好量质并重、系统推进、永续利用等要求，切实保护好黑土地这一“耕地中的大熊猫”。
主动作为，守住耕地红线
根据第三次全国国土调查数据，黑龙江省耕地面积约2.57亿亩，较第二次全国土地调查增加了近1900万亩，表明全省耕地后备资源逐年减少，耕地可持续增加能力减弱，加之耕地后备资源存在分布零星、水资源缺乏等制约，开发利用难度日益增加。此外，耕地保护还要协调生态空间、城镇空间的发展需求，给全省守住耕地红线带来挑战。
面对上述情况，黑龙江厅立足经济社会发展战略，坚决落实最严格的耕地保护制度。
一是超前谋划部署，明确规划任务方向。黑龙江厅坚持公众参与、专家引领、统筹协调的原则成立工作专班，由省国土空间规划研究院作为技术支撑单位，联合中国农业大学科研团队开展编制研究工作；组建自然资源、农业农村等领域专家团队开展疑难问题技术攻关；印发工作方案，明确规划工作任务、进度安排和保障措施。
二是科学设置专题，全力支撑规划编制。2022年5月至9月，黑龙江厅结合全省耕地后备资源调查评价成果，围绕耕地后备资源综合分析与潜力评价、水资源承载力分析与保障策略研究等6个方面开展专题研究，做到规划成果与专题研究之间的相互支撑。
三是构建评价体系，精准设定规划目标。《规划》以三调数据为基础，利用2020年度国土变更调查、国土空间总体规划等基础数据，并依据各地国土空间总体规划的空间结构和用地布局，通过创新构建评价指标体系，制定综合集成评价与测算方法，开展规划目标、项目布局以及时序安排等研究，确保规划目标在定量分析的基础上实现定性精准。
协同联动，统筹有序实施
专项规划作为国土空间规划体系的重要组成部分，具有专项性、单一性等特点，通常由单一部门推动。但是，耕地保护是一个系统工程，涉及自然资源、农业农村、生态环境保护等多个部门。过去，各部门职能与政策各不相同，工作衔接协调机制尚需加强，导致耕保往往是单个部门“独角戏”精彩有余，多部门形成政策“大合唱”略显不足。
对此，黑龙江厅在耕地后备资源规划编制工作中变“一招鲜”为“组合拳”，坚持与多部门相互沟通联动，实现了部门之间政策协同、层级之间有序衔接、政企之间相互协调的总体目标，全力助推耕地保护工作。
一是注重全局性，提高规划政治站位。耕地后备资源既是补充耕地宝贵的战略资源，也是衡量一个地区补充耕地潜能的重要标准。《规划》编制中，黑龙江厅充分发挥耕地后备资源对耕地动态平衡的重要作用，从严从紧规范化管护、精细化开发利用耕地后备资源，夯实耕地占补平衡根基。
二是注重协同性，统筹推进规划编制。省级层面，黑龙江厅强化部门协作，与省发展和改革委员会、省财政厅、省水利厅等部门密切沟通，为规划编制做好基础保障。在市、县级层面，该厅充分考虑各市（地）资源禀赋特征与社会经济发展的地方实际，为耕地后备资源保护开发利用规划的实施提出科学的指引性目标。
三是注重整体性，推进县域经济一体化发展。黑龙江厅相关负责人介绍，目前耕地后备资源呈现跨区零星分散的情况，以往单一的行政单位编制规划就存在一些问题。对此，黑龙江厅统筹区域协调发展，要求市、县级规划要协同考虑，市与市之间要做好要素保障等方面的合理配置，打破行政界限，将要素紧密相连的区域统筹部署、协同推进、抓住重点、补齐短板。同时，兼顾多方面因素，注重多目标平衡，为耕地后备资源开发利用规划的实施，实现耕地保护目标动态平衡，支持社会经济健康发展提供有力支撑。“此外，我们还综合考虑交通、水利、城镇空间布局等因素，坚持宜耕则耕、宜农则农、宜牧则牧的总体原则，兼顾自然生态修复这一重大方针，把握好开发的实际情况，对无法把握的要暂缓开发，保持现状。”该负责人称。
激励引领，释放多重效益
当前部分地方土地供需矛盾突出，存在耕地保护红线主体责任不实，相关社会主体对耕地保护的意愿不强、内生动力不足等问题。对此，黑龙江省用好激励机制，让保护者不吃亏、得实惠，激发保护者内生动力。
一是探索有效发展模式，提高经济效益。黑龙江省探索建立耕地后备资源开发利用动态评估机制，实现对耕地后备资源开发利用的全过程动态化管理和规划，实行信息化监督、评估和动态调整。
二是保障规划有序实施，释放社会效益。《规划》以保护优先为原则，采用不设定硬性指标的形式，给予市、县自主性，市、县从自身实际出发，确定可实施、可分解、可落地的耕地后备资源开发利用目标，提高了规划的适应性。据测算，到2035年，全省通过后备资源开发可新增耕地90余万亩，不仅实现对必要占用耕地的有益补充，又保障省内建设需要。此外，黑龙江厅将耕地后备资源专项规划与市、县国土空间总体规划同步审查，并纳入国土空间规划“一张图”实现动态管理，从源头上提升规划的全生命周期管理水平。
三是加强衔接同步推进，助力生态效益。在省级规划指引下，市、县级规划通过设置专章，落实耕地后备资源开发利用任务，实现了耕地后备资源保护开发利用规划与市、县级国土空间总体规划的有效衔接，保障了规划的整体协调性。同时，坚持稻田是湿地、菜地也是风景的原则，既防止了耕地水土流失、改善了农业生态环境，又促进了后备资源开发利用与生态环境保护的协调统一，全面提升了农业生态系统固碳增汇能力。此外，在耕地后备资源开发利用上，黑龙江厅统筹协调田、水、路、林、村、城等各类要素，既确保了自然和人文景观用地，维护和扩大了城乡绿色空间，又充分发挥了耕地的生产、生态、景观和间隔的综合功能，实现了农业生态景观性的塑造。
来源：中国自然资源报
责任编辑：杨雪
