党中央、国务院始终高度重视耕保工作，习近平总书记多次对耕地“非农化”“非粮化”问题作出重要指示批示，强调从严查处各类违法违规占用耕地或改变耕地用途行为，遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”。2021年，自然资源部等部委联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，首次提出耕地进出平衡，并就相关问题进行了具体而明确的规定。充分认识耕地进出平衡的必要性，平衡好耕地权利人的利益，对于严守耕地红线具有重要意义。
耕地进出平衡的现实必然
耕地进出平衡，与耕地被非农建设占用后要求补充耕地的占补平衡有所不同，它主要关系耕地与林地、草地、园地、农业设施建设用地等同属农用地之间的转换。推行耕地进出平衡，是贯彻落实党的二十大报告提出的“全方位夯实粮食安全根基”“牢牢守住十八亿亩耕地红线”的重要路径，具有现实必要性。
第三次全国国土调查结果显示，我国现有耕地19.18亿亩。现有的耕地数量、质量及产能，只能基本保障稻米、小麦和玉米的自给，大豆的自给率还不到20％。更何况，现有耕地还存在数量减少、质量下降的风险。
威胁18亿亩耕地红线的不仅是耕地的“非农化”，耕地的“非粮化”问题同样严重。对比二调与三调的数据可知，10年间耕地与林地、园地转换中，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩，而建设用地占用和转向林地、园地的耕地，往往是优质耕地，有必要发布实施相关政策遏制这种趋势的进一步蔓延。
未来，国家建设、国家公园等自然保护地建设适度调出位于核心保护区的永久基本农田、自然灾害损毁、河湖水面自然扩大等都会造成耕地减少。而耕地在一定条件下也需要与林地、草地、园地及农业设施建设用地适度转化。面对如此严峻的耕地保护形势，实施动态意义上的耕地进出平衡是必然选择。
平衡好收益关系是关键
早在1994年，原《基本农田保护条例》就明确，禁止擅自将基本农田保护区内的耕地转为非耕地。1998年修订的土地管理法规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。同年修订的《基本农田保护条例》进一步强调，省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上；经国务院批准占用基本农田的，补充划入数量和质量相当的基本农田。2020年实施的土地管理法规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。次年修订的《土地管理法实施条例》进一步明确，国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度。然而，实践证明，基本农田向非耕地的转换，并未因法律的禁止而停止。究其原因，根源上是耕地、园地等不同农业使用之间的巨大收益差别。
笔者认为，对于过去的耕地转为果园、茶园等农业使用，不能“一刀切”地简单还耕了之。严格限制耕地向其他农用地转换，推行耕地进出平衡，必须解决好耕地的不同农业使用之间的收益平衡问题。
笔者建议，结合粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定，与“两区”内的耕地使用权人签订耕地长期粮用协议（此协议对土地经营权人同样有约束力），甚至可借鉴其他国家耕地保护地役权的做法，变耕地补贴为种粮补贴，大幅度提高补偿标准，实质性地缩小耕地粮用与非粮农用之间的收益差别。对于“两区”外的耕地，此法同样适用。同时，还可结合地方实际，采取其他可行办法，如对果园、茶园的经营者根据收益情况收取一定比例的税费，从而缩小耕地不同农业使用之间的收益差别。对于在耕地“非粮化”限制及进出平衡方面作出突出贡献的主体，给予一定奖励也非常必要，由此调动基层政府和自治组织等保护耕地的积极性。
夯实进出平衡法治基石
对土地承包经营权、土地经营权等民事权利的限制及相应补偿，对耕地进出平衡行政职权和法律责任的配置，都需要法律规定。笔者认为，提高法律关于耕地“非粮化”限制和进出平衡的制度保障力度，需重点解决以下几个问题。
一是把握好权利限制的界限及其补偿标准。基于粮食安全对耕地“非粮化”进行限制自然有其正当性，除了已经划定的粮食功能区和重要农产品保障区之外，对具体作物的种植，政府可以通过补贴、奖励等措施予以引导。同时，根据权利限制的程度，结合不同地区耕地粮用和非粮使用的收益差别给予相应的补偿，或者采取规模化种粮、统一流转经营等方式增加农民种粮收入。
二是有效规范进出平衡。总结占补平衡制度建设和实践正反两方面的经验教训，科学、合理实施进出平衡制度。进出平衡的规划应当由高规格的专家委员会讨论通过，相关验收应由国家相关部门直接开展或授权中立组织开展。
三是妥当配置法律责任。耕地“非粮化”的限制和进出平衡的实现，需要适当的硬措施，既要规定耕地权利人及其管理者的义务，更应妥当配置法律责任。例如，对违反法律规定的行政处罚，可设定财产处罚与自由处罚选择适用的法律责任。
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来源：中国自然资源报
作者单位：中央党校（国家行政学院）政法部
责任编辑：宋晰
