2023年中央一号文件明确，探索建立耕地种植用途管控机制。健全农民种粮挣钱得利、地方抓粮担责尽义的机制保障。
专家观点：
耕地是否种粮，不仅要看地方政府是否落实严格的耕地种植用途管控，还要看经营主体是否有种粮积极性。
探索构建中央地方统筹协调的区域差异化收益补偿机制，推行差异性保护补偿机制和利益协调机制。
党的二十大报告提出，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制。今年中央一号文件明确，探索建立耕地种植用途管控机制；同时强调，健全农民种粮挣钱得利、地方抓粮担责尽义的机制保障。笔者认为，守护耕地红线需要探索构建差异化利益协调机制，调动多元主体保护耕地和种植粮食的积极性。其中，不仅要看地方政府是否落实严格的耕地种植用途管控机制，还要看经营主体是否具有种粮的积极性。
完善区域耕地保护补偿机制，调动地方政府积极性
近年来，我国粮食生产重心北移，播种面积北增南降。粮食主产区保护了大量的优质耕地，农民种粮积极性高，其他产业发展相对落后；南方发达地区产业发展的比较优势明显，农民耕种粮食的意愿低，耕地转用情况较多。
为了充分协调耕地保护与经济发展的关系，提高耕地保护积极性，减少耕地流出，有必要健全主产区利益补偿机制，增加产粮大县奖励资金规模。同时，探索完善耕地保护奖惩机制，将耕地保有量任务惩罚资金用于粮食主产区的耕地保护补偿，对地方政府耕地保护工作进行奖励。目前，已经有多个省对基层政府耕地保护补偿工作开展了省级层面的探索，取得了较好成效。
优化耕地资源配置，助推粮食生产增效
生存和发展问题是农民最直接最现实的利益问题之一，我国农村家庭人均经营耕地面积少，人均粮食产能有限，依靠种粮难以维持基本的生活需求。《中华人民共和国民法典》规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，农民拥有自主经营依法承包耕地的权利。可见，让农民种粮挣钱得利，是提高种粮农民收益的“治本”之策。对此，要充分发挥市场作用，健全各类政策保障机制，通过耕地资源优化配置提高粮食经营收益，稳定市场预期。
一方面，在加强耕地质量提升的基础上健全政策保障体系，提高粮食经营效益。通过土地综合整治、高标准农田建设、山水林田湖草沙一体化系统治理等方式，因地制宜，精准施策，加强耕地质量提升、改善耕地生产条件，进而提高耕地产能。同时，健全粮食种植的农业社会化服务体系，通过适度经营发展生态农业，打造特色优质粮食产品，提高种粮的生态溢价和品牌溢价。此外，完善最低收购价制度和农业保险制度，稳妥推进生产者补贴等举措，稳定粮食价格，增加粮食生产兜底保障。
另一方面，重视耕地产能的保护，发展多样化经营提高种粮总体收益。国家要求种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。这种认定方式既保证了耕地拥有生产粮食的能力不下降，又为耕地多样化利用提供了时间和空间。因此，要充分协调和利用耕地生产的时间和空间资源，优化时空配置。时间上，南方多熟制地区，在保证一季种粮的基础上，开展其他农作物种植，提升整体收益；空间上，水热条件较好的地区，可以充分利用间作、套种等方式，合理利用耕地资源。
构建差异化利益协调机制，提高种粮主体积极性
经营主体不同，所承担的权利义务不同。当前，耕地种粮的主体多元化，构建差异化利益协调机制，关键就是要体现区域差异、发展权差异和经营主体差异。
——探索构建中央地方统筹协调的区域差异化收益补偿机制。
既要引导农民种粮，又要保障农民基本收益，就必须采取一定的方式来协调农作物种植的收益差，政府补偿是较为直接有效的调节方式。对此，要探索中央地方补偿资金统筹协调机制，结合地方耕地保护工作成效和经济发展，统筹协调中央和地方资金，根据不同区域农作物种植的现状收益水平，测算区域内农作物种植收益差，构建补偿标准与地方实际相协同的差异化补偿机制。
——探索根据耕地管控规则推行差异化保护补偿机制。
根据当前种植用途管制要求，永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变；而一般耕地，则可以适度种植其他农作物。用途管制规则不同，理论上对发展权的限制就不同，探索从发展权角度开展差异化补偿，特别要对永久基本农田限制种粮造成的发展权损失进行补偿。为了鼓励一般耕地种粮，一般耕地自愿种粮视为与永久基本农田产生了同等发展权损失，开展同等补偿。
——探索不同经营主体的差异化利益协调机制。
农民依法拥有土地承包经营权，对于依法承包的土地拥有自主经营的权利。在利益协调过程中，要充分尊重农民的自主经营权，保障种粮农民的基本权益。协调方式应以引导为主，通过增加收益提高种粮积极性。对于工商资本，其本身带有一定的趋利性，国家明确要求对工商资本租赁农村土地做好监管和风险防控。因此，除了用经济手段进行引导外，可以适当采取一定的管制措施，防止工商资本造成规模化的“非粮化”种植。
来源：中国自然资源报
作者单位：中国自然资源经济研究院
责任编辑：刘凯莹
