2023年中央一号文件提出，制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案。
专家观点：
划定永久基本农田重点是保数量，建设高标准农田是为了提升耕地质量和产能。
统筹用好用足管控型、建设型和激励型三种类型政策工具。
我国将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”定为基本国策，建立了最严格的耕地保护制度。划定永久基本农田和建设高标准农田，就是有效保护耕地的两项硬措施。
“划”与“建”两种措施形成的背景
1994年，国务院颁布《基本农田保护条例》，将耕地分为一级和二级基本农田，按照生产条件、产量等因素，明确其能否被建设占用。同时，要求将粮、棉、油和名、优、特、新农产品生产基地划为基本农田，但当时没有明确划定比例。1998年，全面修订土地管理法时，进一步明确了“国家实行基本农田保护制度”，依据规划把五种范围内的耕地按照一定比例要求，依法划定为基本农田保护区。由此，划定“基本农田”正式入法。此后的20多年里，基本农田的划定条件、范围和占比等一直没有变过。
党的十七届三中全会首次提出“永久基本农田”概念。2019年，再次修改土地管理法时除了把“永久”二字加在基本农田前面外，还把“糖”加到了“粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地”中，同时也对“应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”修改为“一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。这是新土地管理法对“永久基本农田”的最新要求。
“高标准基本农田”首次使用是在2004年中央一号文件中。当时，原国土资源部审批建设用地时收缴耕地开垦费，专门用于补充开垦耕地之用。因此，在工作推进中逐渐把建设高标准基本农田和土地整治等新增加的耕地，一并纳入补充耕地范围之内，由此产生了建设高标准农田补充耕地产能的做法。2011年原国土资源部印发了《高标准基本农田建设规范（试行）》，2012年全国国土资源标准化技术委员会批准了《高标准基本农田建设标准》，但概念中都用了“基本”二字。2019年，《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》下发，高标准农田建设加速推进，为耕地保护开辟出了新天地。
“划定”和“建设”共同守护红线
从实践来看，划定永久基本农田和建设高标准农田，在一定程度上有效遏制了乱占耕地和城市无序扩张，这两项工作都为坚守耕地保护红线作出了贡献。
划定永久基本农田属于事前保护的做法，可以起到防患于未然的作用。这种做法提高了非农建设用地审批门槛，从源头上限制了占用耕地的行为，对耕地快速减少起到了遏制作用。建设高标准农田通过直接投资土地整治，提升耕地质量及抗御自然灾害能力等，使耕地的基础设施更加健全，也让耕种者自觉珍惜耕地、爱护耕地。
最为关键的是，这两项举措统筹了保护耕地数量与提升耕地质量，使许多优质良田因划入永久基本农田和建成高标准农田而得到特殊保护，有效防止建设随意占用耕地和城镇无序扩张。
对“划”与“建”的理解及建议
“划”和“建”作为保护耕地的有效方法，两者既有互补性又有独特性。划定永久基本农田重点是保数量，属于管控型措施。而建设高标准农田重点是通过提升耕地质量使相同数量的耕地生产出更多粮食。两者并用，不仅可以弥补我国耕地数量不足、质量不高的问题，还拓宽了耕地保护途径，共同筑牢耕地保护红线和粮食安全底线。
一方面，要推动永久基本农田和高标准农田管理一体化，统筹管控型、建设型和激励型三种类型政策工具。把新建成的高标准农田全部划定为永久基本农田；把永久基本农田中不是高标准农田的，有计划地分步全部建成高标准农田。同时，应把建设高标准农田的费用单独列支并要求补齐，这样既可以增加使用者、占用者的成本，减少占用和使用的冲动，还能防止过于单一地追求数量而轻视质量，导致“划”的比例越来越高、难度越来越大。
另一方面，严格落实党政同责，研究制定可操作的考核机制，并建立有效的奖惩机制。探索出台耕地保护补偿基金，让保地、养地、用地成为一体，丰富拓展激励型政策工具内涵。对无法完成耕地保护目标责任的地方要从严追责，对耕地增加的区域要给予奖励，充分调动各地自觉保护耕地的主动性和积极性。
此外，进一步修改完善《基本农田保护条例》，使之与最新土地管理法及其实施条例有效衔接。其中，要体现对损毁耕地质量等行为的处罚要求，对掠夺性耕种的约束，以及对高毒高残留农药使用和明显破坏自然资源可持续利用行为的约束。
来源：中国自然资源报
作者单位：中国国土勘测规划院地政研究中心
责任编辑：杨嘉熙
