本文结合吉林省耕地资源现状特点，从黑土地保护和盐碱地等耕地后备资源综合利用两个方面，梳理归纳了两类耕地在保护利用方面的实践做法，提出了注重技术创新、建立配套水利设施、科学引入社会资本等保护利用思路。
吉林省是我国耕地大省、粮食大省，现有耕地11200万亩，划定耕地保护任务10944万亩，永久基本农田8202万亩，确定粮食生产功能区6588万亩、重要农产品生产保护区826万亩，粮食产量连续5年突破700亿斤。同时，吉林省也是黑土地和盐碱地资源大省，黑土区耕地面积近亿亩，盐碱地等耕地后备资源600余万亩。
近年来，吉林省严守耕地红线和粮食安全生命线，守住黑土地、整治盐碱地，形成了“双柱”支撑的耕地保护吉林模式。
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黑土地保护实践与成效
坚持统筹谋划。一是高位推动。吉林省成立了省委书记、省长任“双组长”的省粮食安全工作暨黑土地保护工作领导小组，设立了黑土地保护管理机构，并定期召开会议研究部署工作。二是规范制度。立法修订了《吉林省黑土地保护条例》，出台了《关于全面加强黑土地保护的实施意见》《吉林省黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》《吉林省黑土地保护总体规划（2021—2025年）》等政策文件，明确农田综合整治等8项重点工程。三是智力支持。特聘4名中国工程院院士和中省直有关科研单位专家，组建专家委员会。建立政府、科研单位、农业高校、企业、合作社之间的创新联盟，通过互动交流，不断完善和提升技术体系。四是凝聚力量。经吉林省人大常委会会议通过，将7月22日设立为“吉林省黑土地保护日”，明确县级以上人民政府届时组织开展黑土地保护主题活动，对黑土地及土地资源相关国情国策、法律法规等内容进行宣传，提高民众珍惜土地资源、节约集约利用土地、关注黑土地保护等的意识。
强化规划引领。一是将黑土地保护纳入省级国土空间规划。组织编制省级国土空间规划，构建“三区三带多点”的现代农业格局，划定黑土地功能区，提出分区分类整治、修复黑土地的策略，探索建立东部固土保肥、中部提质增肥、西部改良培肥等技术模式，逐步恢复提升耕地地力。二是要求县市国土空间规划明确保护责任。出台《县（市）级国土空间总体规划编制指南（试行）》，明确在县（市）国土空间规划编制中，将黑土地保护作为重要专题，并要求黑土地涉及的县（市）结合地区实际，提出有针对性的保护利用措施。三是在“三区三线”划定中落实黑土地保护任务。2022年，吉林省在国家“三区三线”划定过程中，严格落实耕地保护优先序，按照应保尽保、应划尽划的原则，划定耕地保护目标10944万亩，较上轮保护目标增加1844万亩。划定永久基本农田8202万亩，较上轮保护目标增加822万亩。同时，将吉林省黑土区耕地7077万亩划入永久基本农田，对黑土耕地实行特殊保护，为吉林省高标准农田建设和黑土地保护工作提供有力支撑。
全面推行“田长制”。吉林省委、省政府印发《关于全面推行田长制的意见》，在农田保护责任上提出党政同责，夯实党委政府主体责任，从优化农田布局、强化农田保护、推进农田建设、改进农田利用和严格农田监管5个方面明确工作任务，设置五级田长及田长制办事机构。同时，相继制定印发《“总田长+检察长”工作制度》《田长制巡查制度》《田长制工作督察督办制度》等7项田长制配套制度，建立田长制工作任务台账，明确任务分工，责任落实到人。目前，吉林省已设立各级总田长156名、田长9787名，“省市县乡村”五级田长制体系全部建立。
开展专项执法整治。2022年，吉林省直多个部门联合开展了为期3个月的严厉打击盗挖黑土资源类违法犯罪活动专项清查整治。围绕盗挖黑土资源类违法行为、违法违规加工流通黑土资源、黑土资源在电商和市场违规流通等三类情形，全面清查整治违法占用耕地、河道、水库、林地、草原、湿地以及在水源地保护区范围内的采挖、加工、运输、倒卖黑土资源类违法犯罪活动，有效遏制了盗挖倒卖黑土资源类违法犯罪活动的扩散蔓延。
严格控制建设占用黑土耕地。强化城乡建设用地刚性约束，开展节地评价，严格用地标准审查，最大程度地减少对耕地的占用。积极推进土地节约集约利用，落实“增存挂钩”制度，大力推进批而未供和闲置土地处置，盘活存量土地，减少新增建设用地。为推进建设占用耕地耕作层土壤剥离利用，吉林省政府出台了《建设占用耕地耕作层土壤剥离利用管理办法》，聚焦方案编制、剥离实施和竣工验收等环节，进一步完善相关工作，指导市县对剥离土壤存储、利用等作出统筹安排，从源头上解决剥用脱节的问题。同时，在吉林省自然资源厅门户网站开设“剥离土壤交易信息专栏”，实时发布各地剥离土壤信息，促进剥离土壤再利用。
注重黑土地养护。多年来，吉林省通过实施保护性耕作、高标准农田建设以及设立田长制等相关的农艺、工程等措施，以保护黑土地、促进永续利用为目标，逐渐总结推广出黑土地保护的“梨树模式”。即将玉米收割后秸秆全部留在地里盖上一层“被子”，第二年免耕直接播种。这在减少对土壤扰动的同时，也相当于为土壤增加了50毫米的降水，防止珍贵的黑土被水冲走或者被风刮跑，解决耕地长期“反哺不够”“给养不足”等问题。该模式拥有一整套研究试验体系、技术标准体系、农机配套体系、推广应用体系作为支撑。这解决了东北黑土区玉米连作、秸秆焚烧导致的土壤退化以及衍生的环境问题，对黑土地的保护与利用起到了积极的作用，为实现粮食持续稳产高产提供了保障。
盐碱地等耕地后备资源综合利用探索
强化部门协同。吉林省在省级建立组织机构，成立了自然资源厅、财政厅、农业农村厅、水利厅、生态环境厅、林草局共同参与分工负责的省盐碱地等耕地后备资源综合利用工程建设工作专班，明确了各部门工作职责和任务分工，完善了相关工作机制，耕地后备资源综合利用形成了从单打独斗到共同推进的良好局面。
注重技术创新。一是建立盐碱地改良示范基地。吉林省盐碱地属于苏打盐碱土类型，土壤改良必须考虑当地土壤中盐的成分、地下水位等多种因素，需要按照技术配方实施。多家技术单位运用不同土壤改良技术参与盐碱地治理实验，摸索出“脱硫石膏复合改良技术”“磷石膏改良技术”“硫酸铝改良技术”“有机硅调理技术”等一批典型技术标准。同时，探索出集科学整地、数字精准管控、耐盐碱品种选育、改良和培肥于一体的盐碱地新开水田快速改良培肥技术集成。
二是规范相关技术标准。吉林省制定了《盐碱地治理技术成熟度评价工作方案》，依托盐碱地综合利用示范基地，开展盐碱地治理技术成熟度评价标准研究，形成具有可操作性的盐碱地治理技术评价体系，评选适宜吉林省盐碱地治理的成熟技术。
三是举办盐碱地治理国际论坛。邀请多位从事盐碱地治理学术研究的权威院士及专家，对相关研究成果进行学术汇报和交流，为盐碱地等耕地后备资源开发利用提供智慧支撑。
建立配套水利设施。重盐碱地土壤的恶劣结构，需要用改良剂去进行改良。吉林省通过摸索实践，总结出以稻制碱的办法：先将盐碱地平整，压上沙土后进行旋耕，用土壤改良剂干预，再放水泡田洗田，最后进行水稻种植。这整个过程需要大量的水资源，为了解决水这一关键问题，开展了大量工作。
一是科学论证“需要多少水、水从哪里来”的问题。按照节水优先、优化配置、远近结合的原则，确定近调远建的工作思路。近期，通过大力实施农业节水、调整嫩江上游尼尔基水库调度运行方式等保障用水需求；远期，依托国家正在推进的东北水网建设，统筹优化重大水利工程布局，最终论证并得出水资源可以保障盐碱地改造工程的结论。
二是系统研究“水土匹配”的问题。吉林省结合盐碱地等耕地后备资源分布情况，在加快推进在建松原灌区建设、已建五家子灌区和大安灌区达产、大中型灌区续建配套等工程的基础上，以构建“两纵四横”吉林全域水网为核心，系统谋划了中西部供水、引嫩入白扩建、大安灌区二期、扶余骏平灌区等水利骨干工程，通过建设一批引调水和灌区等水利保障工程，进一步优化水土资源匹配格局，完善干支渠输水体系，将切实为盐碱地等耕地后备资源综合利用提供坚实的水源保障。
三是高质量抓好项目落地。吉林省成立工作专班，开展现场调研指导，部署地方提前开展水利骨干工程前期工作，明确实施主体，制定推进时间表和路线图。其中，水利与自然资源部门协同研究水利骨干工程和田间土地整理之间的匹配协调，同步实施、同时见效，确保盐碱地等耕地后备资源综合利用水土匹配、科学合理。
科学引入社会资本。一是强化引导和规范。2021年12月，吉林省政府办公厅印发《关于引导和规范社会资本参与耕地后备资源开发利用的意见》，从项目管理、前期工作、工程实施、竣工验收、后期管护、指标分配使用等方面进行了全流程和全方位的规范，对社会资本参与盐碱地等耕地后备资源开发的利用模式、准入条件、退出机制等提出明确要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，创新土地整治管理体制。
二是鼓励社会资本投入。2022年，吉林省政府办公厅印发《关于开展盐碱地等耕地后备资源综合利用的指导意见》，提出加大金融支持、创新投融资模式，鼓励金融机构支持盐碱地等耕地后备资源综合利用，支持符合条件的投资主体发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券，用于开展盐碱地等耕地后备资源综合利用。同时，拓宽了社会资本参与的融资渠道，并保障社会资本获得合理利润，以吸引更多资金投入耕地保护。
（本文原载于《中国土地》2023年第1期，作者供职于吉林省自然资源厅）
来源：《中国土地》
责任编辑：宋晰
