一、《黄河保护法》的重大意义

为了解决黄河流域面临的水资源紧缺、生态脆弱、洪水威胁、水土流失、泥沙淤积、局部地区生态退化、高质量发展不充分、民生发展不足等突出问题，我国先后出台了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等政策文件，提出了将黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略的时代要求。在全面依法治国和重大改革于法有据的前提下，依法治河是必然选择。《黄河保护法》作为黄河流域的基础性、综合性和统领性的专门法律，能够结合黄河流域的特殊问题制定具有针对性的规定，在生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治等方面建立黄河流域生态环境保护规范，为黄河流域生态环境保护提供全方位的法律保障。

二、《黄河保护法》的主要制度创新和举措

《黄河保护法》建立了黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，为强化流域管理提供了机制保障，有利于贯彻统一规划、统一标准、统一管理和统一调度的原则，建立黄河流域上下游跨地区、跨部门统筹协调、系统高效的协调机制。

《黄河保护法》明确了黄河流域管理机构作为黄河流域统筹协调工作提供支撑保障的机构，建立水资源、水沙、防洪防凌综合调度体系；制定和调整黄河水量分配方案和跨省支流分配方案；组织实施黄河干支流水库群统一调度；编制水沙调控方案；审批黄河干流、以及跨省重要支流指定河段限额以上的取水申请；编制黄河干流和重要支流、重要水工程的洪水调度方案等，相关职责集中于黄河流域全域和跨区域的重大事项，旨在发挥水资源综合效益、统一管理尺度。《黄河保护法》还规定，国务院生态环境主管部门黄河流域生态环境监督管理机构依法开展流域生态环境监督管理相关工作。

《黄河保护法》树立“量水而行、节水为重”的基本原则，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的思路，实行水资源刚性约束制度、强制性用水定额管理制度、高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度、取水许可限批制度等，不仅对用水总量、用水效率等予以明确要求，而且坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术。

《黄河保护法》也规定了一系列禁止性措施便于实践操作，如禁止在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区和化工项目；禁止在黄河流域水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动；禁止侵占刁口河等黄河备用入海流路；禁止在黄河流域开放水域养殖、投放外来物种和其他非本地物种种质资源等。

三、《黄河保护法》的调整重点

水少沙多、水沙关系不协调是黄河复杂难治的症结所在，黄河治理的根本在于水沙兼治。水沙调节、水土保持和水源涵养是黄河保护治理的重要内容，只有统筹做好这些工作才能推进黄河流域生态保护修复、保障黄河的长治久安和高质量发展。为此，《黄河保护法》从三个方面予以体现。一是，关于水沙调控和防洪安全，采取了黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系，完善以骨干水库等重大水利工程为主的水沙调控体系，编制水沙调控方案，确定重点水库水沙调控运用指标、方式和时间，编制黄河防御洪水预案和防凌调度方案，实行采砂规划和许可制度等措施，旨在从源头发挥联合调水调沙作用，提升洪涝灾害防御和应对能力。二是，关于生态保护特别是水土流失防治，规定实施重大生态修复工程，开展规模化防沙治沙；比《中华人民共和国水土保持法》规定了更加严格的陡坡地禁止开垦范围；推进黄土高原塬面治理保护、多沙粗沙区治理、整沟治理等，减少中游来沙；强化淤地坝建设管理，减少下游河道淤积。三是，对黄河流域水资源实行节约集约利用，规定了国家对黄河水量实行统一配置和调度；实施取用水总量控制制度；在黄河流域取用水资源，应当依法取得许可；实行强制性用水定额管理制度，严格限制黄河流域高耗水项目建设、严格执行高耗水工业和服务业强制性用水定额，超过强制性用水定额的，应当限期实施节水技术改造等内容，通过节水增水、防沙减沙，提升水源涵养和水生态系统质量，解决水资源短缺和生态脆弱等问题，从而改善水少沙多的现象。

四、《黄河保护法》的统筹协调

《黄河保护法》采取一般规定和特殊措施相结合的方式，先规定黄河流域实现绿色发展的原则、目标、政府职能和要求，再结合黄河流域上中下游的发展特点，制定针对性措施。首先，从观念上明确生态保护和绿色发展的协调关系，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局。其次，在城市发展、乡村建设和产业转型中，明确政府引导建设节水型城市、海绵城市建设、生态宜居乡村，推动企业清洁化改造，优化产业结构、能源结构、交通运输结构，与“推进碳达峰碳中和工作”的宏观目标紧密结合，以确保与生态系统和资源环境承载能力相适应，助推黄河流域经济稳步、绿色增长。最后，考虑到黄河上中游地区以能源、化工、原材料加工和牧业等传统产业为主导，煤化工、焦化、有色金属冶炼、钢铁等“两高一资”企业沿黄河干支流集中的突出问题，双管齐下，不仅严格限制布局高耗水、高污染或者高耗能项目和新建各类开发区等行为，而且要求煤炭、火电、钢铁、焦化、化工、有色金属等行业开展清洁生产，依法实施强制性清洁生产审核。

五、《黄河保护法》与黄河文化的保护传承弘扬

《黄河保护法》不仅将保护传承黄河文化作为立法目的之一，而且设置专章规定了实施方式，从而推动黄河文化创造性转化和创新性发展。保护传承弘扬黄河文化极大地推动了文化产业发展，为了谋求与农业、水利、制造业、交通运输业、服务业等深度融合，需要科学合理统筹黄河文化、流域水景观和水工程等资源，建设黄河文化旅游带，但需要以符合黄河防洪和河道、湖泊管理要求，避免破坏生态环境和文化遗产为原则，对黄河流域旅游活动以及相关设施建设进行评估和许可，在符合黄河流域生态环境保护要求的前提下开展活动。

六、《黄河保护法》的启示

首先，《黄河保护法》立法全过程坚持了科学立法、民主立法、依法立法。《黄河保护法》涉及黄河上中下游、左右岸、干支流等多重复杂的利益关系，而越是复杂的立法越需要充分地汇聚民智、听取民意、凝聚共识。此次立法，无论是在水利部、国家发展改革委起草草案送审稿、司法部修改形成草案阶段，还是在全国人大常委会法工委反复修改、全国人大常委会审议阶段，立法者都通过不同渠道了解实际情况，充分倾听各方利益主体的声音，充分研究向社会公开征求的意见。

其次，《黄河保护法》充分贯彻了习近平生态文明思想和习近平法治思想所要求的“整体系统观”。一方面，根据水资源兼具生态保护和资源利用的双重价值，树立了节约、保护、开发、利用水资源和防治水害等多重目标，相应规定了生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治等内容。运用防治结合的思路，坚持一体化推进黄河流域系统修复和综合治理工作。另一方面，兼顾生态保护和高质量发展两个重要领域。《黄河保护法》第三章至第六章围绕加强黄河流域生态环境保护、推进水资源节约集约利用的立法目的展开。该法将促进高质量发展看作更高层次的目标，符合习近平总书记关于深入推动黄河流域生态保护和高质量发展的战略部署，是将中央关于坚定不移走生态优先、绿色发展的现代化道路的要求转化为法律规范的成功实践。

第三，《黄河保护法》的立法精细化程度非常高。它既符合流域立法的一般要求，也凸显了黄河流域的特殊需求。比如，黄河与长江等大江大河不同，特殊性突出表现在水沙关系等方面。《黄河保护法》紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，规定在黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系、完善水沙调控和防洪防凌调度机制等一系列制度安排，保障黄河安澜。《黄河保护法》既体现了“重在保护、要在治理”的精神，也坚持了分类施策和精细管理（比如一定范围禁化、一定坡度禁垦、重点河湖禁采、重点水域禁渔等）。除此之外，落实考核、约谈、向人大报告等制度严格政府责任，以及通过科学确定罚款上限、实施双罚制等实施最严格法律责任等，都非常有针对性。

（作者系武汉大学环境法研究所所长）

责任编辑：翟钰