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今年9月1日是新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）施行一周年。公开信息显示，新《土地管理法实施条例》实施以来，在各省（区、市）自然资源主管部门的推动下，已有浙江、辽宁、天津、湖南、江西、福建、安徽、广东、河北、新疆等省（区、市）人大相继审议通过地方性配套法规。
这些地方性立法，在完成新《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和新《土地管理法实施条例》授权的立法事项、细化相关规定和填补立法空白等方面，较好地发挥了配套法规的立法功能，为新时期全面推进自然资源法治建设、切实发挥法治对自然资源管理改革的引领和保障作用提供了更加完备的保障。
辽宁：细化未利用地开发审批权限
2021年11月26日，经辽宁省十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议审议，《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《办法》）发布并于2022年2月1日正式实施。《办法》坚持严而又严的主基调，加强耕地保护，严格用途管制，强化节约集约，保障粮食安全，以着力提升辽宁省土地管理和开发利用水平。
明确规定建立国土空间规划体系。为推动“多规合一”，《办法》要求，依法划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线，实现总体规划、详细规划、相关专项规划无缝对接，明确上下级国土空间规划、详细规划和专项规划之间的关系，强调相关专项规划之间的相互协同以及与详细规划相衔接。
强调严守耕地保护红线。《办法》规定，加强对高标准农田等优质耕地尤其是东北地区特有黑土地的保护，建立健全耕地保护责任目标考核制度，压实永久基本农田保护责任和任务，守护好“米袋子”。
突出土地节约集约利用。《办法》细化了未利用地开发审批权限和审批程序，强化未利用地使用管控力度。《办法》规定，建立国有建设用地使用权转让、抵押等交易市场，开发利用地下空间应当符合国土空间规划的要求并依法取得地下空间建设用地使用权。这是辽宁省首次在地方性法规中明确建立国有建设用地二级市场和关于地下空间利用的规定条款。同时，《办法》进一步完善了临时用地的规定，结合“放管服”要求，将临时用地的审批权限全部下放到市、县，并针对临时用地是否涉及占用耕地和永久基本农田明确了审批权限。
首次将人均面积纳入宅基地的申请条件。《办法》规定，三代以上同住一处并且已有宅基地人均建筑面积低于20平方米的，可以申请宅基地，在保障户有所居的前提下，改善农村人居环境。鼓励盘活闲置宅基地和闲置住宅，保障和支持乡（镇）村公共设施、公益事业以及集体经营性建设用地需求，科学合理利用农村土地，促进乡村经济发展。
建立信息纵向对接、横向共享工作机制。《办法》规定，建立辽宁省统一的国土空间信息平台。辽宁省将建立上下衔接并与辽宁省大数据平台对接的国土空间信息平台，健全完善土地管理信息共享机制，实现数据共享和业务协同；同时，将与相关部门建立执法协作、区域协作机制，通过信息共享、情况通报、联合执法等形式进行监督检查。
为贯彻落实《办法》，服务优化辽宁营商环境，辽宁省发布了《关于深化“放管服”改革建立建设用地直报制度的通知》，实行建设用地审核“模块化”管理制度，优化用地报批流程，压缩审核时间，提高审核效率；印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》，完善建设用地使用权转让机制，促进要素流通。同时，辽宁省结合经济社会发展实际，根据新《土地管理法》调整了综合区片地价，进一步提升征地补偿的科学性和公平性，更好地保障被征地农民的合法权益。
湖南：规范土地征收程序并厘清职责
《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《办法》）于2022年1月19日经湖南省第十三届人民代表大会第五次会议审议通过，自2022年3月1日起施行。《办法》共8章60条，在严格耕地保护、规范征地程序、严格节约集约利用土地、严格土地执法监督检查等方面形成了湖南特色。
坚持最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全。《办法》调整市、州人民政府批准的国土空间规划范围内批次用地农转用审批权，将其中涉及耕地的农转用审批权调整为湖南省人民政府实施。《办法》规定，新增加耕地要落实后期管护，明确土地使用权人，并按照耕地利用优先序落实耕种；建立耕地占补平衡部门协调机制，科学划定耕地后备资源，制定耕地保护专项规划并纳入国土空间规划；建立耕地保护网格化监管机制，推行田长制；建立耕地保护补偿制度，将耕地保护补偿资金列入本级财政预算。
明确土地征收职责分工，进一步规范土地征收程序。《办法》规定，县（市、区）人民政府负责本行政区域土地征收工作，政府确定的土地征收实施机构负责做好土地征收具体工作，包括征收土地现状调查、拟定征地补偿安置方案，签订协议等事务性工作，压实县（市、区）人民政府征地责任，助力实质性化解征地补偿矛盾纠纷。
严格节约集约用地，明确“净地”出让。《办法》明确，储备机构负责土地储备前期开发和管护，优先储备空闲、低效存量建设用地，可以在省级以上产业园区储备周转用地用于产业建设。《办法》规定，政府供应土地应当符合“净地”条件，禁止违法低价出让国有建设用地使用权。同时，《办法》提出将闲置土地处置部门规章内容上升为地方性法规规定。
严格土地执法监督检查。《办法》明确省级土地督察法律地位；突出保护耕地和永久基本农田，明确非法占地和破坏耕地两类土地违法行为中涉及永久基本农田和耕地的罚款标准，加大对占用永久基本农田和耕地的处罚力度；严格政府、土地管理相关部门及工作人员责任，对违反法律规定的条件、程序和权限的土地管理违法行为责任人依法给予处分。
为推动土地管理“一法一条例一办法”的贯彻实施，湖南省印发学习宣传贯彻方案，组织土地管理法律法规知识测试，举办湖南省系统“一法一条例一办法”知识竞赛。此外，湖南还将推出一系列配套政策文件。其中，《土地征收补偿安置协议》《地上附着物及青苗补偿协议》《房屋拆迁补偿协议》3个协议示范文本已经制定。
河北：适当下放农用地转用审批权限
2022年3月30日，《河北省土地管理条例》（以下简称《条例》）经河北省十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过。6月1日，《条例》正式施行。《条例》共有8章73条，主要聚焦国土空间规划、耕地保护、集体经营性建设用地入市、集体土地征收、宅基地管理等重点领域和关键环节，对强化土地管理层面行之有效的改革举措和创新经验，统筹推进保护资源、保障发展具有重要意义。
创设省内国土空间规划体系。《条例》紧紧围绕党中央将主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等空间规划融合为国土空间规划的决策部署以及《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件规定，在新《土地管理法实施条例》关于国土空间规划体系和编制要求的基础上，明确河北省建立国土空间规划体系，规定了国土空间总体规划、详细规划和专项规划之间的关系，明确了编制要求和审批层级，规定经批准的国土空间总体规划必须严格执行且不得擅自修改。
细化土地复垦内容。原《条例》中仅对挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地复垦行为进行了规定，并且原有土地复垦费标准已远远无法满足现行经济发展形势的需要。根据新《土地管理法》《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》的规定，新《条例》对因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的责任主体进行了明确，细化了实施步骤，明确了监管部门，并明确土地复垦费标准由河北省人民政府制定，复垦的土地应当优先用于农业。
新《条例》同时明确，因历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地修复责任主体是县级以上人民政府，按照“谁复垦、谁受益”的原则，鼓励社会资金参与土地复垦。
优化农用地转用权限。《条例》紧紧围绕新《土地管理法》和新《土地管理法实施条例》以及国务院“放管服”改革要求，对农用地转用审批权限进行了调整和规范。结合实际，河北省深化“放管服”改革和改善营商环境，在严格保护耕地特别是永久基本农田的前提下，适当下放农用地转用审批权限，明确了省、设区市、县（市）人民政府的农用地转用批准权限。
明确征地补偿各项费用标准。按照新《土地管理法》和新《土地管理法实施条例》的规定，结合河北省多年区片综合地价的实操经验，《条例》规定，“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由河北省人民政府通过制定公布区片综合地价确定，至少每三年调整或者重新公布一次。区片综合地价分配比例和征收集体建设用地、未利用地的补偿标准按照河北省人民政府确定的标准执行”。
同时，对标国家最新的改革方向，《条例》对青苗补偿费、地上附着物补偿费标准的制定进行了权力下放，规定“征收土地的青苗补偿费、地上附着物补偿费标准由设区市人民政府制定，报河北省人民政府批准后执行”。
增加土地储备内容。为落实和加强自然资源资产管理和防范风险的要求，促进土地资源的高效配置和合理利用，进一步增强城乡统一建设用地市场的调控和保障能力，本次《条例》修订过程中，特别增加了土地储备的内容，明确了何类土地可以纳入土地储备库，储备土地应当产权清晰，在供应前完成前期开发并具备动工开发条件等内容。
明确集体经营性建设用地入市交易规则。为实现集体建设用地与国有建设用地同价同权，破除城乡二元体制，基于国家层面重大制度的改革，并结合新《土地管理法》和新《土地管理法实施条例》中对集体经营性建设用地的规定，立足把农村闲置、废弃的建设用地盘活利用，满足乡村振兴和中小企业的用地需求，推进河北省城乡融合发展，《条例》第四十八、四十九条从入市交易类型、入市审批流程、集体经营性建设用地安排的角度进行了明确。
江西：突出规范土地综合整治
新修订的《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《办法》）经江西省十三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议审议通过，于2022年6月1日起施行。《办法》共8章64条，聚焦土地管理热点难点问题，进一步健全完善各项制度，为深化土地管理改革提供坚实的法治保障。
强化国土空间规划和用途管制。《办法》设立国土空间规划专章，明确各级各类国土空间规划的编制主体、要求和审批程序，建立了国土空间相关专项规划编制目录清单制度；强化用途管制，规定县级以上人民政府应当以国土空间规划为依据，统筹相关职能部门按照各自职责，对所有国土空间分区分类实施用途管制；强调县级以上人民政府对土地调查成果质量负总责。
强化永久基本农田保护制度。《办法》强调严格落实耕地保护责任，规定各级政府的主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人；强化永久基本农田保护，建立永久基本农田补划制度、储备区制度；加强耕地保护激励，建立对耕地保护成效突出的市县乡政府、集体经济组织和农户的奖励、奖补制度。
健全建设用地管理制度。《办法》坚持节约集约原则，优化建设用地增量和存量的双管控；规范国有建设用地供应和供后管理，明确“净地”出让要求。细化用地控制标准和节约集约用地评价制度；建立城镇低效用地再开发、地下空间利用制度，发挥建设用地潜力。强化乡村建设土地要素保障，规定设区市、县（市）人民政府应当依法保障乡村产业发展、乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地需求；完善宅基地管理制度，明确宅基地审批、退出等规则。
规范土地综合整治。为落实国土空间生态修复要求，强化对被破坏、损毁以及低效利用土地的修复，《办法》新增土地综合整治专章，明确综合整治的责任主体，规定土地综合整治的要求，明确激励措施，鼓励社会主体参与土地综合整治。
完善执法监管措施。《办法》在《土地管理法实施条例》规定范围内，进一步细化了行政处罚裁量标准；增加了关于没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处置规则，以及非法转让土地的违法所得认定规则。
此外，江西省人大常委会还同步修订了《江西省征收土地管理办法》，建立土地征收工作机制，规范征地程序，完善征地补偿安置制度，强化责任落实。
新疆：划定土地督察权行使边界
2022年7月29日，《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《实施办法》）经新疆维吾尔自治区十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议表决通过，将于2022年11月1日起施行。
《实施办法》共9章59条，从国土空间规划、耕地保护、建设用地、土地利用管理、监督检查、法律责任等方面作出了一系列规定，为新时期新疆维吾尔自治区土地资源管理保护和开发利用提供了更加完备的法律保障。
突出国土空间规划的引领和刚性约束作用。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是实施用途管制、用地审批、规划许可以及进行各类开发、保护、建设活动的基本依据。
为持续深化“多规合一”改革，根据新疆国土空间规划体系建设现状和实施的迫切需要，《实施办法》将原“土地利用总体规划”修改为“国土空间规划”，建立了层级清晰、权责一致的规划编制审批体系。
一是强调了国土空间规划的法定地位和效力，明确国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据，明确国土空间规划体系之外不得另设其他空间规划。二是明确国土空间总体规划的编制与报批程序，即由乡（镇）以上人民政府组织编制，经同级人民代表大会或常务委员会审议后报有批准权的人民政府批准。三是严格国土空间总体规划修改的条件，即属于国家战略、行政区划调整，重大能源、交通、水利等基础设施以及军事、防灾减灾救灾、疫情防控等建设项目需要的，经原批准机关批准后方可进行修改。
深化“放管服”改革。为持续推进“放管服”改革，助推新疆维吾尔自治区全面深化改革不断深入，《实施办法》在土地利用计划指标保障方面，坚持“土地要素跟着项目走”，优先保障国家和自治区确定的军事、重大能源、交通、水利等基础设施项目和重大产业项目等，使用地指标更加精准配置。同时，赋予地方政府更多的自主权，让用地报批提速增效，加快推进重点项目落地建设，有效服务支撑经济发展大局。
一是优化建设用地审批权限。新疆维吾尔自治区人民政府根据需要，可以授权地（州、市）人民政府批准农用地转用。二是下放未利用地批准权限。在原批准权限基础上，除国家、自治区审批的建设项目和跨区域项目外，将本级立项需要使用未利用地的审批权限下放同级人民政府审批。三是调整临时用地审批权限。除涉及占用耕地由地（州、市）自然资源主管部门审批外，其他需要临时使用土地的，由当地人民政府自然资源主管部门负责审批，并要求临时使用土地的单位或者个人编制土地复垦方案。
明确自治区土地督察制度法律地位。为有效解决土地管理中存在的各类问题，2006年，国务院决定实施国家土地督察制度。这一制度在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。新修订的《土地管理法》《土地管理法实施条例》进一步为土地督察权的行使划定了边界。结合新疆维吾尔自治区土地管理实际，《实施办法》明确了新疆维吾尔自治区土地督察制度的法律地位，确保自治区土地督察在法治轨道上运行。
一是明确土地督察主体，新疆维吾尔自治区自然资源主管部门根据授权，可以对地（州、市）、县（市）人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。二是细化土地督察内容，明确主要对耕地保护情况、节约集约利用及存量建设用地的处置情况、国土空间规划编制和实施情况、土地征收情况、土地管理有关法律法规和重大决策执行落实情况等六个方面进行督察。三是规定行使土地督察权的方式，包括可以向被督察的地方人民政府下达督察意见书，约谈被督察的地方人民政府有关负责人，并可以依法向监察机关、任免机关提出追究相关责任人责任的建议。
加大土地违法行为监管力度。《实施办法》结合执法实践需求，进一步完善罚则体系，减少自由裁量权空间。
一是明确监督检查主体，即自然资源主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查，农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律法规的行为进行监督检查。二是加大对违法占用耕地的处罚力度，以“零容忍”态度，坚决遏制新增违法占用耕地，尤其是对违法占用、破坏永久基本农田的，可以按最高裁量标准予以罚款。三是规范自由裁量权，对非法占地罚款幅度细化，使其具有较强的可操作性，从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题。四是新增罚则情况，如新增了各级政府和有关部门责任追究的主要情形，补充了拆分审批的法律责任以及对没收在非法转让或者非法占用的土地上新建建筑物和其他设施的处置措施。
来源：中国自然资源报
责任编辑：谭冰杰
