在十八届中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记谈到立法工作，曾专门引用我国社会主义法治建设主要奠基人彭真同志关于立法就是在矛盾焦点上“砍一刀”的精辟论述。同样，推动书价立法，这一刀“为何砍”“谁来砍”“怎么砍”“砍向哪”等一系列问题，都需深入调研、反复论证，将有关情况、问题本质、解决对策体现于立法之中。
一、“为何砍”：打折愈演愈烈，定价如同虚设
改革开放以前，图书一直被视为文化产品，甚至一度被作为宣传品对待，国家对图书定价和图书销售打折控制得比较严。除新中国成立初至1950年12月间短暂沿用建国前的基本定价制，即自由定价模式外，在此后近30年里，一直按照“保本微利”的原则，实行图书固定价格制。二十世纪五十年代初，由于各地物价起伏不定，时常出现同一种书籍在全国范围内有多种不同价格的现象。为此，自1951年1月1日起，国家用货币定价制取代了基本定价制，固定了图书定价。与此同时，新华书店总管理处分家，新华书店总店提出从人民出版社以对折价进货，人民出版社坚决不同意。后经多方协调，最终新华书店总店以七折从人民出版社进货，然后按七八折向基层新华书店发货，基层新华书店再按八折批发。至此，奠定了我国图书固定价格制以及出版社与新华书店之间销售折扣的基本模式。
此后，国家对书价成本核算方式和定价标准进行了数次调整。由于以正文页码作为核算单位，平装封面和插页按正文折算的货币定价制成本核算方法十分烦琐，自1955年3月1日起，国家开始实行印张分类定价制，并在中央级国营和公私合营出版社范围内试行。经过一段时间的实践，从1956年4月1日起，印张分类定价制在全国范围内陆续推开。鉴于全国各地执行情况不一，两年后又将其改为参考标准。二十世纪六七十年代，出于突出政治的需要，图书定价标准被大幅度降低。按1973年6月26日国家计委出台的定价标准，各类图书比1956年的标准平均降低20%—25%。而有关图书批发零售折扣，一直按照出版社与新华书店的约定执行。
改革开放以后，随着维系图书出版的纸张、油墨、装饰等原材料不断上涨，之前的定价模式和定价标准已远远不能适应形势发展的需要。1984年11月，国家提高了1973年的定价标准，并将图书定价由中央统一管理改革为以地方为主、以中央为辅的分级管理架构。随着地方拥有自行定价权，其与计划经济体制下实行印张分类定价制之间的矛盾也逐渐显现出来。1988年8月，国家对书价制度再次进行重大改革，除中小学课本和大中专教材外，其他图书采用控制定价利润率的办法代替印张分类定价制，要求出版社一年内定价利润率控制在10%以内，超出部分反哺社会效益好、学术价值高但又难以产生经济效益的图书出版。之后不久，新闻出版署于1989年8月14日发出通知，对控制定价利润率的办法进一步补充，超过定价利润率范围所得款项除补贴出版社自身出版的学术著作外，还要让利于书刊印刷厂和书店。随着我国社会主义市场经济体制的确立，国家物价局和新闻出版署于1993年4月8日联合印发通知，明确在保持大中专教材和中小学课本仍实行限价、党和国家重要文献须报备外，一般图书定价全面放开，由出版单位自行确定书价标准。
自图书定价放开以来，图书作为文化商品真正走向了市场，强有力地促进了出版生产力解放发展，激发了出版发行单位的活力和发展动力，为满足人民群众日益增长对图书的需求发挥了重要作用。但同时也应清醒地看到，随着图书进入市场，同其他商品一样，也面临着市场竞争。而又与其他商品可以随行就市直接自由定价不同，图书则是须预先标定价格，如若市场变化，只能降价打折。
随着以互联网为代表的新技术的迅猛发展，线上发行零售成本较之线下大幅度降低，且出于引流目的，电商平台售书折扣往往比线下低很多。为了进一步赢得市场，多年来实体书店与京东、天猫、当当等三大传统电商，乃至与以抖音、B站为代表的新兴电商平台相互之间的竞争异常激烈，几乎没有停歇过。2010年12月，京东与当当“互撕”，之后不久亚马逊也强势介入，围绕图书销售展开了“三国演义”。2013年7月，京东开展满300减100返券促销。至此，凡节庆假日，各大电商平台即促销打折。从2020年开始，直播带货、短视频售货又侵入图书销售领域。2021年9月27日，抖音头部主播刘媛媛直播售书采取“50万册书破价到10元以下”“10万册1元书”等操作，更是把书价推至谷底。
与之相伴，也有出版社为了维持自身生存发展，只好抛开成本核算，高定图书价格，使之折后还有盈利。一边是出版社将价格定得越来越高，另一边是销售方把折扣打得越来越狠。你来我往、循环往复，使得图书销售“价格战”狼烟四起、愈演愈烈。最终，造成图书定价销售制形同虚设、名存实亡，也给广大消费者和社会各界留下极为不好的印象。
二、“谁来砍”：立法主体明确，力争认同授权
言及立法，首先涉及立法主体。依据《中华人民共和国立法法》有关条款，我国立法分为中央立法和地方立法两大类。就目前情况来看，除香港特区、澳门特区和台湾地区外，书价问题涉及全国范围，暂不适于地方立法。在中央立法中，全国人大及其常委会作为最高国家权力机关，行使国家立法权，制定法律；国务院作为最高国家行政机关，根据宪法和法律，制定行政法规，通常称为条例；国务院各部、委、行、署等，根据法律和国务院的行政法规在本部门的权限范围内，制定规章。目前，我国现行已有全国人大常委会通过的《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）和国务院颁布的《中华人民共和国价格管理条例》。书价立法应依据上述法律和行政法规，其层级应为部门规章，也称办法。
又据《价格法》第五条规定，国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作。国务院其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。因此，图书价格立法主体应是价格主管部门。至于出版行政主管部门在自己职责范围内负责有关的价格工作，可理解为其起草关于书价管理方面的办法，但须报请价格主管部门，由其审定颁发；也可经价格主管部门授权，由出版行政主管部门直接立法。
改革开放以来3次书价重大改革，其政策法规的出台，或是征得国务院价格主管部门同意，或是由国务院价格主管部门直接立法，或是与国务院价格主管部门联合印发。1984年11月3日，在文化部所印发关于调整图书定价的通知中开篇即写到，“关于调整图书定价的方案，已经国家物价局同意，报请中央批准”。1988年8月，新闻出版署起草的书刊定价改革意见，也是经国家物价局审定后才予以出台。而1993年4月8日的《关于改革书刊价格管理的通知》，更是由国家物价局与新闻出版署两家联合印发。而由中国出版工作者协会、中国书刊发行业协会和中国新华书店协会（以下简称“三会”）于2010年1月8日联合颁布的《图书公平交易规则》（以下简称《规则》）之所以当年被叫停，其主要原因之一就是“三会”不具立法资格。《规则》作为“三会”各自成员通过民主程序制订的行业自治规范，可以倡导所属会员遵守，但不具约束会员之外第三人的法律效力。也有人可能会质疑，譬如日本、丹麦、匈牙利、挪威、荷兰等国实行的图书固定价格制就是依据行业协议所确定。然而，与我国出版管理体制不同，这些国家设立图书出版发行企业都实行登记制，其政府大多不直接管理企业，往往通过行业协会等中介组织来指导企业工作。由行业协会所制定的行业协议，对这些出版发行企业具有较强的约束力。
三、“怎么砍”：垄断条款豁免，提交具体方案
除不具立法职能外，涉嫌垄断也是《规则》夭折的另一个重要原因。《规则》第二十二条规定，新书出版后一年之内只能全折销售，特殊情况可至八五折。显而易见，《规则》的初衷是想制止图书销售随意打折，重塑图书固定价格制。但其与《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）有关条款相冲突，出版社不得强制销售方按照出版社的定价，包括最低价向消费者销售图书。为此，一些业内人士，尤其是全国政协新闻出版界别的部分委员提议，借鉴国外一些国家的做法，将图书固定价格制纳入《反垄断法》的豁免范畴。
目前，世界各国图书销售主要有两大模式，即自由定价制与固定价格制。根据智妍咨询公司数据显示，2019年，美国、中国、日本、德国、英国、法国等6国图书销售额占到全球图书销售总额的67%。在这6个国家中，美国、英国主要依据市场需求确定图书价格，实行图书自由定价制。而德国、法国基于维护本国文化特质，日本出于提高国民文化素质等目的，实行固定价格制。其中的一些国家曾在固定价格制与自由定价制之间反复更迭。即使目前实行自由定价制典型代表的英国，也曾在1990年1月至1997年3月间，运行了近10年的固定价格制。而谁又会想到，当下图书固定价格制坚定捍卫者的法国，从1953至1981年差不多30年里，却一直在实行图书销售建议价制。
纵观世界各国图书定价制度的风云变幻，不管是出版方还是销售商，往往是强势时拥护自由定价，强调市场竞争；弱势时要求固定价格，希望法律保护。目前，实行自由定价的美国和英国都是世界上数一数二的出版强国，市场开放度很高，要求其他国家取消保护壁垒，放开出版市场。其之所以实行自由定价制，其中很大一部分原因就是通过自由贸易输出自己的文化。
即使那些实行固定价格制的国家，其做法也不尽相同。有的通过立法形式予以确定，有的通过协议形式达成一致，还有则在反垄断法中增加相应豁免条款。上述政协委员们所提方案，即是最后一种模式。
《反垄断法》第十五条规定了7种豁免情形。前6种并非某个行业，而是6种情形。假如仅将图书出版业纳入与各种豁免情形并列，则显得比较突兀。而最后一种“法律和国务院规定的其他情形”的豁免条款，对于图书固定价格制可能还有一定的裁量。但由全国人大及其常委会通过法律或国务院出台条例，专门立法豁免可能会有较大的难度。为此，书价立法的关键环节是向有关部门提交切实可行、有的放矢的垄断条款豁免方案。
当然，也曾有人建议，无须通过立法而采用行政手段制止图书销售“价格战”。譬如，可由国务院出版行政主管部门向各出版社的主管机关和主办单位印发相关文件，要求出版单位不得向不听劝阻仍随意打折售书的销售方供货。如若违反，将通过各种管理手段，包括减少书号配给等措施处罚出版单位，直接掐断“价格战”的源头。
四、“砍向哪”：全面充分考量，兼顾各方利益
就目前我国的情况来看，不管图书如何分类，从图书销售角度基本可分为所谓“走渠道”的图书（以下简称“渠道书”）和“走市场”的图书（以下简称“市场书”）两大类别。“渠道书”有其固定的受众，不管是自由定价还是固定价格，其销售几乎不受影响。而固定价格制左右着“市场书”的销售量和销售额，毫无疑问是引发“价格战”的主角，也应是书价立法的主要对象。
倘若《反垄断法》豁免图书固定价格制，对于部分大型出版社或出版集团来说，手中掌握着“渠道书”，又对自己所出版的“市场书”拥有较强议价权。而对于占我国出版社数量70%左右的中小型出版社，通常缺乏资源，往往通过定价来调控市场，“市场书”是其利润的最重要来源。如果实行图书固定价格制，其市场调控空间将被挤压，对这些出版社的定价能力将是个严峻的考验。
关于图书定价，无外乎由两部分组成，一部分即所谓的“硬成本”，包括编辑、纸张、印制、发行、财务等成本，相对容易核算；另一部分是所谓的“软成本”，即文化产品内容的价值，包括知识产权等。这部分成本很难定量核算。“市场书”上市周期通常在一年左右，有时甚至更短。倘若上市前定价偏高，可能面临短期滞销，影响出版社经济效益；如果定价偏低，又可能压缩作者利益，进而制约其创作活力和动力。
从当下销售方来看，除新华书店总店外，各地新华书店大都发行中小学教材，有些还经营辅业，并不完全依赖售书盈利，更多是承担社会责任；非国有实体书店更像城市的文化场所，其功能包括免费阅读，除图书销售外还附加文创产品、餐饮以及举办各种文化活动等。不少人到书店并不只是为了购书，而更多是出于一种休闲。如恰遇自己感兴趣的书籍，往往通过手机下单线上购买，以省去购后的携带之赘。从某种程度上，实体书店更像服装店里的“试衣间”。不管是京东、天猫等传统电商还是抖音等新兴网站均是多种经营，并不完全指望卖书获利，通常只是作为获取大数据进行定向推送或“引流”的手段之一；大多数民营书商的主战场在于教辅材料，往往是一边策划一边售卖。图书固定价格与否，对其影响都有限。
从消费者角度来看，截至2021年12月，我国网民已达10.32亿人，尤其是在新冠肺炎疫情发生期间，很多人已习惯于线上购书。线上售书折扣通常在四折左右，有时甚至更低。一旦限制打折或折扣较高，可能引发消费者不少抱怨，转而寻求电子书等其他方式。需要说明的是，图书购买者不一定就是阅读者；阅读者也不一定去购书，其可以借助实体书店、图书馆等满足自身阅读需求。在社会主义市场经济条件下，检验图书社会效益与经济效益相统一的一个重要指标，就是人民群众喜欢不喜欢、愿不愿意花钱购买和消费。对于真正的图书消费者，在立法中应给予更多的关切和保护。
五、结语
总之，在书价立法中，应对上上下下、方方面面进行充分考量，统筹兼顾各方利益。同时，执法也是立法中需要解决的重大问题之一。如果立法与执法“两张皮”，其法规也只是个“软法”，很难起到应有的作用。依据《价格法》有关规定，各级人民政府价格主管部门对价格活动实施监督检查和对价格违法行为进行行政处罚。在书价执法过程中，出版管理部门、文化市场综合执法队伍的定位、职能、任务以及与价格主管部门之间的相互关系等，都应在立法中予以体现。
（作者单位：中国新闻出版研究院）
责任编辑：王驰宇
