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新农村建设:五个重大关系及其政策选择
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中国农业科技推广网  添加人:zhangjt    添加时间:2007-12-20

作者:郭晓鸣【摘要】 本文通过对四川省实际情况的深入分析,力图更为透彻地剖析当前社会主义新农村建设中亟待正确加以处理的五个重大关系,即新农村建设与稳定家庭承包制的关系;新农村建设与构建新的农业发展机制的关系;新农村建设与实施工业强省战略的关系;新农村建设与推进城市化的关系;新农村建设与传承优秀传统农村文明的关系,进而提出相应的政策主张。

  【关键词】 新农村建设;家庭承包制;农业发展机制;工业强省战略 

  我国以工业和城市为主导的发展模式虽然在经济增长方面取得的成效十分显著,但不能否认的一个基本事实是,这是在一定程度上以牺牲农业、农村和农民的利益为代价的。在国民经济保持高速增长势头的同时,城乡关系严重失衡已经构成危及我国经济社会稳定持续发展的根本性制约。因此,建设社会主义新农村决不应视为对农村发展的一种偏爱和照顾,或者是对农民的一种给予甚至恩赐。从根本上看,建设社会主义新农村是对严重失衡的城乡利益关系合理调整,是对农村和农民长期欠帐的合理补偿。因此,只有正确认识和把握建设社会主义新农村的本质,才能确保当前新农村建设能够保持正确的发展方向,使之真正成为惠及广大农民的世纪工程,而不会变相为一种政治运动或政绩工程。由于社会主义新农村建设面临着体制改革和利益调整的复杂任务,加之理论和政策准备相对不足,如果宏观导向不当或引导不力,社会主义新农村建设实际推进过程中将不可避免出现各种偏差和失误,带来不应有的影响及损失。因此,必须立足新的历史条件,深入研究社会主义新农村建设面临的现实矛盾及客观需求,在此基础上提出具有全局性和前瞻性的战略思路和重点,确保社会主义新农村建设能够有效推进并达到预期目标。本文通过对四川省实际情况的深入分析,力图更为透彻地剖析当前社会主义新农村建设中亟待正确加以处理的五个重大关系,进而提出相应的政策主张。

  四川作为地处我国内陆的农业大省,尽管改革以来农业和农村经济发展取得了长足进步,但从总体上评价,一方面人口众多,资源约束严峻,另一方面经济实力不强,投入相对有限,四川农业与农村发展仍然处于较低的水平,产业结构不合理、加工业发展滞后、公共产品供给不足、农民收入增长缓慢等仍然是困扰四川农业与农村发展的主要矛盾。在一定意义上,四川“三农”矛盾相对更突出,城乡统筹难度更大,新农村建设的任务更为艰巨和繁重。从宏观上正确处理好以下五个方面的重要关系,是从战略上保证四川新农村建设顺利推进的关键因素。

  一、 新农村建设与稳定家庭承包制的关系

  建设新农村必须以现代农业发展为产业支撑,这就客观上要求实行农业适度规模经营,提高农业生产效率。但世界农业发展史表明,不论是发达国家还是发展中国家,农户经营都无一例外地是最适宜的农业经营形式,在我国,家庭承包制则是支撑农业发展取得巨大成效的微观制度基础。因此从根本上看,新农村建设与家庭承包制应当是一种相互促进的关系,通过新农村建设,不仅使家庭承包制的效率进一步增进,还能更充分地发挥其对农村社会的稳定作用。简言之,在推进新农村建设过程中,绝不能允许以任何理由、任何方式削弱乃至否定家庭承包制,土地制度调整必以保障农民土地承包权为基本前提,农业适度规模经营应当在稳定家庭承包制的基础上合理推进。

  四川农村人口众多,人地矛盾突出。2005年,全省人均耕地仅0.67亩,比全国人均1.41亩低0.74亩,土地的规模化经营面临着严峻的资源约束。为此,土地制度创新就必然地成为四川各地新农村建设中的重头戏之一。就现实看主要有三大类型:一是通过反租倒包等方式将土地经营权集中到村社手中,再将土地租赁给企业进行规模化经营;二是建立土地股份合作社,由合作社成立公司或者与涉农企业合作统一经营土地;三是以经济补助方式鼓励农民自愿退出村社集体经济组织,主动放弃土地承包权,以此提高农民人均土地面积。值得重视的是,在这些土地制度创新中,较为普遍地存在将现代农业发展与家庭承包制相互对立的重大误区,政府过度行政主导,农户不能参与土地流转过程,其土地承包权事实上受到严重损害,在农村内部被动地大量产生“无地农民”,家庭承包制因此在一定程度上被削弱和动摇。

  应当强调,推进土地规模化经营必须以保证农村内部稳定为基本前提,必须防止出现农村土地过度兼并倾向和单一经济效率指向弊端,避免在外部条件不具备时冒然将大量农民变成“无地农民”。在新农村建设中,四川现代农业的发展必须坚持因地制宜、循序推进的基本原则。在经济发达的成都平原区,应规范建立土地使用权流转市场,在确保农民自愿和充分参与基础上合理促进土地经营权流转和集中。通过土地向专业大户和龙头企业集中的方式,稳步实现农业的适度规模经营,同时同步积极支持农民向城镇转移,在二三产业就业,从根本上完成由农民向市民的转变。在经济欠发达的丘区和山区,由于区位和资源条件的限制,短期内不具备龙头企业进入进行农业开发的条件,因而必须避免使用行政手段强制推动土地集中,应当在稳定家庭承包制的基础上重点发展土地股份合作制,以土地入股、合作经营的方式进行土地经营,克服小农户低效经营土地的弱点,构建小群体、大规模的更适宜的土地规模经营模式。

  二、 新农村建设与构建新的农业发展机制的关系  

  新农村建设作为新时期实施的一项国家发展战略,政府必然是直接的推动者和主要的投资者。但新农村建设不能因此而简单地形成政府行政主导的农业发展模式,而是必须有助于进一步构建和完善以市场机制为基础的新的农业发展机制。就四川而言,改革以来农业的市场化进程已有了很大发展,新农村建设的推进决不能在这一重要方面出现倒退,对农村发展支持力度的全面加大决不能阻碍和破坏农业市场化的基本进程。

  为了推动新农村建设,中央和地方各级政府都调整国民收入分配结构,增大财政投入比重,扩大了公共财政覆盖农村的范围。同样地,四川各级政府也全面加大新农村建设投资力度,较为有效地改变了财政支农资金长期严重短缺的状况。但与此同时,有两个方面的倾向性问题需要引起足够的重视:一是重项目建设而轻制度创新,政府部门凭借行政权力直接介入项目建设全部过程,非市场化运作的特征十分明显。二是政府财政资金进入范围无所不包,或者效率低下的大包大揽,或者集中政府资源高成本塑造难以实际推广的典型和样板。应该清醒地认识到,虽然政府财政投入的显著增加是推进新农村建设所必须的,但如果与之相伴随的是政府行政干预程度的再度加强,那就是完全不可取的,甚至是十分危险的。因为行政干预不仅会放大农业发展的市场风险,更重要是可能使农业发展所依赖的市场机制遭到破坏。

  因此,四川在新农村建设中必须高度重视合理构建以市场为基础的新的农业发展机制,坚定不移地坚持农业的市场化进程。一是合理界定政府财政投资的进入空间。政府投入应该主要用于改善农业生产条件、推广农业科学技术、强化农产品质量控制、健全农村公共服务体系等公共产品供给方面。二是改革财政资金低效的投资方式。实现公开、公平的规范招投标制度,市场化运作、政府监督,提高农村财政资金的投资效率。三是杜绝一切非市场化的形象工程,更加注重为农户、合作组织和龙头企业提供能力建设方面的服务,建立公正平等的市场规则,为新农村建设创造良好的外部环境。

  三、 新农村建设与实施工业强省战略的关系

  新农村建设要求改变以往通过牺牲农业来完成工业积累的发展战略,建立工业反哺农业的新机制。从表面上看,四川的新农村建设与工业强省战略存在着生产要素竞争的潜在矛盾。但就实质而言,新农村建设与工业强省之间应该也必须构成互为促进的互动关系。从四川实际出发,工业强省战略本身就应成为新农村建设的重要举措,只有提高工业化水平,有效增强四川财力,才能真正贯彻“工业反哺农业”的方针,更好地实行以工补农,为新农村建设奠定坚实的基础和保障。

  四川工业增加值仅占GDP的34%,低于全国12个百分点,在全国列第24位。工业基础薄弱,产业带动能力差,是四川经济发展中最重要的瓶颈,针对此,四川大力实施工业强省战略,通过培育壮大优势特色产业,加快全省工业化进程,增加地方财政收入,不断增强工业反哺农业、城市支持农村的能力,这无疑是完全切合四川实际的战略性选择。但是在实践中,下述将推进工业强省战略与新农村建设相互割裂和对立的倾向是有一定代表性的:一方面,工业项目选择重心普遍定位于资金和技术高度密集的高新技术产业、装备制造业和重化工业,产业扩散性较差,吸纳劳动力能力不强,对周边区域难以发挥应有的辐射和带动作用。另一方面,低价征用土地扩张工业园区的势头有增无减,一些地方实质上变为以发展工业为名,行以地生财之实。此外,农产品加工业的发展并未受到足够重视,空间布局不合理,产业层次低,产品质量差等矛盾依然十分尖锐。由此带来的突出问题是,工业强省战略与新农村建设在某种程度上变成了互为消长的竞争性关系,以土地为主的农业生产要素继续大规模单向向工业流动,农民仍然在以牺牲自身利益方式支撑工业化进程,并且仍然被排斥于工业化之外,难以直接参与并分享工业化的巨大利益。

  立足四川现实,当前亟待从战略高度重新审视推进工业强省战略与新农村建设的相互关系,必须找到两者之间的契合点,建立内在的联结机制,实现城乡三次产业互动发展。为此,应当重点从三个方面加以突破:第一,真正把大力发展农产品加工业作为实施工业强省战略的重点和连接城乡产业的链条,依托优势特色资源,实施一大批农产品加工重点项目,使四川能够逐步从农业大省变为农业强省。第二,合理调整空间布局,引导农产品加工业重点布局县域范围,与城市工业形成梯次分布,依靠靠近农产品原料产地的优势,既有效增强产业竞争力,又充分发挥对周边农村的带动作用。第三,发育规范的农村土地租赁市场和土地产权市场,合理引导农村集体土地以租赁或入股方式参与土地资源的非农化开发。保证土地非农化后农民仍然拥有长效收入机制,探索一条农民凭借土地权利实际加入工业化进程,合理分享工业化利益的新的发展路径。

  四、 新农村建设与推进城市化的关系

  城市化代表着现代文明发展的总体趋势,本质上构成衡量一个国家或地区社会经济发达程度的重要标志,其基本特征是随着工业化水平不断提高,一定区域内农村人口不断转化为非农业人口并逐步向城市集中。换言之,城市化水平不断提高的过程,同时就是农村居民点和农村人口不断减少,城市数量和城市人口相应不断增加的过程。从根本上看,城市化的推进有利于有效缓解农村剩余劳动力的巨大压力,促进农业生产规模合理扩大,以此为基础提高现代农业发展水平,逐步实现从城乡二元结构向一元结构转化。从四川现实看,加快城市化进程,既是一个不可逾越的发展阶段,又是面临的一项极为艰巨的任务。因此,四川当前全面推进新农村建设过程中,必须同时确保城市化的发展速度更快和质量更高。如果新农村建设中实际产生了阻碍或延缓城市化发展的结果,那么其政策安排就是短视的,必须及时加以调整。对四川而言,建设新农村是对城市化进程迟滞的积极应对与重要补充,新农村应是城市化进程中的新农村,城市化应是带动农村发展的城市化。

  四川目前城市化水平仅为33%左右,比全国平均水平低 10个百分点,城市化发展滞后的矛盾十分突出。因此,四川如何以新农村建设促进城市化发展,是一个不容回避的严峻挑战。应当注意的是,四川推进新农村建设过程中,在政府投资和农民投资两个层面都存在不利于城市化发展的需要矫正的倾向。从政府层面看,最突出的问题是对农村基础设施建设投资,缺乏以人口外部流动和城镇体系构建的发展趋势为科学依据的区域选择,求大求全,面面俱到,撒胡椒面,在一些必然逐步衰落的农村居住点也进行低效甚至无效投资。同时,比较而言相对重视村庄整治,过度热衷于建设能在短期内体现政绩的农民新居,对解决城镇空间布局的分散化问题却措施不力,城镇体系低集聚度格局难以打破,与推进城市化所要求的不断优化城乡空间结构的目标存在明显偏差。从农民层次看,地方政府在引导农民参与新农村建设的投资方向上同样存在值得重视的问题,农民积累的有限资金绝大部分被补贴政策导向于住房条件的改善,许多地方农民新居建设的水准实际上已大大超越了当地农民的实际需要,更多满足的是地方政府在新农村建设中打造亮点和创造政绩的要求。问题的实质在于,在此过程中相当数量农民的本应成为其非农化原始积累的资金,被动地被凝固于农村内部,使这部分农民离开土地进城务工经商的能力因此而受到削弱,其结果必然是农村人口的非农化进程发生不应有的阻滞,城市化的推进受到一定的障碍。

  就四川现实而言,大力推进城市化是一项在任何时间和任何条件下都不能有任何动摇的战略任务,我们必须避免短期策略与长期目标脱节,不能使新农村建设的过程产生不利于城市化发展的消极影响。为此,必须实施三个方面的对策措施:一是加紧制定并实施县域范围的城镇和村庄空间布点规划,以其为基础强化城乡空间联系,优化城乡空间结构,切实有效地解决镇村聚落分散、人口集聚度低的问题。二是以城镇和村庄空间布点规划为依据合理确定政府投资农村公共性基础设施的重点区域,力避低效或无效投资,从基础设施的改善方面把新农村建设与城市化发展融合为一个有机整体。三是强化对农民非农化能力建设的外部支持,从政策上鼓励农民更多地进行人力资本投资,掌握新的技能,增强进城务工或创业的能力,为越来越多的农民彻底脱离土地奠定坚实基础。

  五、 新农村建设与传承优秀传统农村文明的关系  

  加快建设社会主义新农村的实质是要通过调整国民收入宏观分配格局,合理校正长期以来以工业和城市为中心的经济增长模式,真正实现以工补农和以城带乡,显著缩小城乡差距,进而推动城乡经济社会协调发展。因此,新农村建设绝不是简单地变农村为城市,更不是要以城市文明全面替代农村文明。应当清楚地认识到,城市和农村是两种不同的区域空间形态,其异质性特征是维系人类社会丰富多采的生存和发展方式的根基,而农村文明则是人类文明的源泉,具有经久不衰的生命力。因此,在推进新农村建设中应当有效保留农村的基本区域特征和优秀的传统文明,在此基础上更加注重改善农村基础设施条件和提高农村公共服务水平,营造城乡协调发展的良好外部环境。

  四川是地域类型多样的多民族聚集区,农村传统文化历史悠久,底蕴深厚,更需要特别注意在新农村建设中解决好传承优秀传统农村文明的问题。就现实看,一些地方已经出现的问题是极其令人担忧的,最普遍的是以减轻土地开发的数量约束为主要目标,不顾农民住房具有居住、储藏和生产多重功能的现实,大撤大建,大规模集中,把外观漂亮但对农民而言实用性极差的城市建筑模式不加区别地移植农村,不仅在短期内显著加重了农民的经济负荷,在一定意义上削弱了农户在现有基础上的发展能力,而且破坏了农村独具特色的建筑风格,使农村特有的农舍、竹林与农田浑为一体的田园风光也随之消失殆尽乃至不复存在,农民新居大都模式统一,千村一面,缺乏乡村特色的“水泥森林”变成各地新农村建设试点中最引为自豪的成功标志。

  新农村建设中村庄整治的重点应当是基础设施配套和生活环境治理,而不是简单地撤建农民住房,推动集中居住。四川农民以散居为主的居住方式不仅是与四川独特的自然地理条件相适应的,而且具有重要的地域文化价值和特色型观光农业的开发潜力。因此,四川不同类型区域的新农村建设必须坚持因地制宜,突出特色的基本原则,必须把保有并不断挖掘各地优秀传统农村文明作为凸显自身优势的主要着力点,通过展现农村多姿多采的异质性文化,保持对城市独特的吸引力。在这方面必须重视三个方面的问题:第一,因地制宜编制和实施村庄建设规划,改善农民居住方式首先应当考虑与当地资源开发利用及产业发展选择相适应,宜分散则分散,宜集中则集中,防止一刀切的大集中现象,避免走入为集中而集中的误区。第二,新农村建设中的农房改造必须强调最大限度保留其多重功能特征,以及具有区域特色的传统建筑风貌,力避出现农村新居的千篇一律和统一模式。第三,农村人居环境的改造必须同开发利用农村优秀传统文化有机结合,充分注重挖掘具有区域特质的乡土文化元素,以优美的田园景观和独特的农村民居为依托发展乡村旅游,形成产业调整与村庄建设一体化推进的新的格局,赋予新农村建设全新的内涵。

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